論破產管理人監督制度的完善

摘 要：破產管理人監督制度是各國破產法中極其重要的一項制度。設立該項制度的目的是試圖由熟悉破產業務的專業人員在破產程序中接管破產人財產和處理與破產人財產相關的事務。破產程序能否順利、公正、高效地進行，與破產管理人有著密切聯系。可以說，整個破產程序是以破產管理人為中心而推進的，破產管理人在整個破產程序中起著至關重要的作用。本文主要介紹了破產管理人監督制度的現狀、存在的不足之處，以及針對其不足之處提出的完善建議。

關鍵詞：破產管理人；監督制度；破產程序；法律責任

市場經濟離不開競爭，市場經濟就是競爭經濟。“優勝劣汰”是商品經濟社會的生存法則，破產作為市場主體競爭失敗后的一個退出機制是經濟社會發展到一定階段時必然會出現的法律現象，這是不可避免的。在我國破產管理人是指在企業破產程序進行過程中負責破產財產的管理、處分、業務經營以及破產方案擬定和執行的專門機構。

一、我國破產管理人監督制度的現狀

雖然我國破產法已經引進了破產管理人制度，而且在制度方面有了大致法律框架和規范，但是在具體的行為規范上仍然缺乏十分明確規定，僅僅出臺了兩個最高院的規定，缺乏強有力的法律基礎。還需要十分權威的行政法規和司法解釋予以補充。

第一、人民法院監督。我國破產法以法院為中心的，在破產程序中法院擁有較大權力，很多事項都由法院單獨決定。破產法第十三條規定法院在裁定受理破產案件時應當指定管理人，第二十二條規定由法院指定破產管理人，更換管理人時需要申請人民法院予以更換。破產管理人由法院依據企業破產法指定，管理人的自主性和能動性十分受限，難以發揮應有的作用。

第二、債權人會議監督。債權人會議是指由全體債權人參加的，以會議的形式存在的非常設破產管理機構。債權人會議是全體債權人行使權力的機構，有權決定破產程序中的重大問題、監督破產管理人依法履行職責。監督破產管理人是債權人會議的重要職能之一。債權人會議有權審查管理人執行職務的費用支出與報酬，有異議也可向人民法院提出。債權人會議的監督權離不開人民法院的配合。債權人會議不是常設性機構，每年召開的次數也十分有限，這也是債權人會議最為顯著的特點與缺陷。正是基于這個原因，我國破產法才引進了破產監督人制度。

二、我國破產管理人監督制度的缺失分析

雖然我國《企業破產法》從以上方面加強了破產管理人的監督，但是法律依據十分匱乏，直接導致了破產管理人制度在實際應用中可操作性不強，現有的監督制度仍然存在缺陷，主要表現在以下幾方面：

第一、內部監督的規定缺乏可操作性。《企業破產法》第27條規定“管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務”，這只是對破產管理人內部監督要求的一個概括性的描述，勤勉盡責具體的要求是什么，如何來衡量破產管理人是否達到了這一程度？忠實執行職務的標準又是什么，這些問題都沒有在新破產法中得到明確的回答，使得內部監督的實施效果大打折扣。

第二、外部監督主體的監督存在嚴重缺陷。法院監督權力獨大，缺乏制約。在我國《企業破產法》規定的破產程序和破產管理人制度中，法院居于主導地位，擁有太大的“獨自決定”的權力，而沒有其他的第三方機構對法院進行有效的監督和制約。破產管理人的選任和破產管理人名冊的編制都由法院單獨負責，既不合理且容易產生權力尋租，導致司法腐敗。在破產程序進行中，法院作為監管主體資格不適當。法院在監督體系中居于主導地位，破產程序的順利與否都與法院的監督息息相關，但是法院作為審判機構，并不適合同時兼任破產管理人。而且管理人的報酬問題由法院單獨決定也不十分恰當。

債權人會議作為一個非常設性的機構。法律未規定其異議權，直接導致監督乏力。《企業破產法》沒有明確規定債權人會議的監督方式，使得其監督職權難以行使，無法發揮應有的監督作用。除第一次債權人會議由法院在法定期間內定期召集外，以后的債權人會議只有在必要時召開，這就使得債權人會議在休會期間，無法對破產程序中的具體事務實施監督，況且普通債權人因受償率偏低等原因參加債權人會議的積極性也不高，所以盡管債權人會議代表了全體債權人的利益，但由于它并非常設性的機構且成員參與監督的積極性、主動性參差不齊，導致其監督乏力，監督作用難以有效發揮。

三、完善我國破產管理人監督機制的建議

首先，明確破產管理人注意義務，完善內部監督。破產管理人其負擔注意義務之高低將會在很大程度上影響其能否合理、妥當地履行職責，破產法對其規定十分模糊，應對善良管理人注意義務和忠實義務做更明晰具體的規范。注意義務應該細化為：對破產財產的管理和處分，包括保管清理破產財產、繼續經營債務人事業等；對破產債權的調查審查等。同時要求破產管理人忠實于受益人，為受益人的利益服務，排除任何其他利益。在實踐中，忠實義務應該細化為破產管理人不得因其身份而從中受益；破產管理人不得收受賄賂、謀取利益或允諾其他好處等。

其次，形成監督主體多元化的外部監督機制。明確法院監督權。《企業破產法》第23條：“管理人依照本法規定執行職務，向人民法院報告工作。”但是，法院只是作為破產工作中的領導和指揮者，無法擔當起全程監督職責。因此，法院的側重點應放在對管理人的日常監督，這樣才能更好的發揮破產管理人在破產中的作用

充分行使債權人會議監督權。債權人會議是全體債權人的意思表示機構，通過對破產程序的監督和重大事項的決定來維護自身利益。《企業破產法》第61條規定了其擁有五項職權，即債權核查權、管理人資格與費用及報酬審查權、對管理人監督權、重整和解協議權、破產財產變價分配權等。債權人會議應該充分發揮自己的監督權，充分行使破產法賦予的5項權利，更好的發揮債權人會議在破產程序中的作用。

最后，進一步明確破產管理人的法律責任。破產管理人在破產程序中居于重要地位，享有廣泛權力。在履行職責的過程中，破產管理人的故意或過失會給利害關系人以至整個國家經濟秩序帶來損害。強化破產管理人的行政責任、民事責任、刑事責任是對破產管理人在擔任特殊角色時的必要約束機制，三大責任中刑事責任作為約束機制，發揮的作用會更大，只有這樣才能保證破產程序公正、有效的進行。

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作者簡介：

潘歡歡（1992～ ），男，漢族，河北滄州人，現為西北政法大學經濟法學院2015級研究生。