教育局收受教輔“回扣”的法律分析

新聞中不時(shí)報(bào)道個(gè)別教育局存在收受教輔“回扣”的現(xiàn)象。經(jīng)調(diào)研，筆者擬對(duì)2010年至2013年某縣教育局收受某某書店教輔“回扣”進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)而展開法律分析。

一、某縣教輔回扣情況

（1）2010年12月28日，某某書店以“其他非稅收入”名義，將2144817.26元教輔“回扣”支付給教育局。

（2）2011年6月30日，某某書店以“其他非稅收入”名義，將587424.28元教輔“回扣”支付給教育局。同年12月31日，某某書店又以“其他國(guó)有資源有償使用收入”名義，將1957406.52元教輔“回扣”支付給教育局。

（3）2012年12月31日，某某書店以“其他國(guó)有資源有償使用收入”名義，將1887374元教輔“回扣”支付給教育局。

（4）2013年12月31日，某某書店以“其他國(guó)有資源有償使用收入”名義，將1883234.57元教輔“回扣”支付給教育局。

經(jīng)調(diào)查，教育局與某某書店之間無國(guó)有資源使用關(guān)系。根據(jù)數(shù)據(jù)計(jì)算，2010年至2013年期間，某某書店銷售的教輔資料2600多萬元，其中支付給教育局的教輔“回扣”共計(jì)人民幣達(dá)850多萬元，約占某縣某某書店教輔銷售量的32.3%。①

二、教育局收受教輔“回扣”的合法依據(jù)探究

對(duì)公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止，教育局的所有行為都應(yīng)當(dāng)在法律的邊界內(nèi)。

（1）行政處罰是法律、法規(guī)和規(guī)章制定，由行政機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)π姓鄬?duì)人作出。教育行政部門在收受某某書店教輔“回扣”過程中，既無行政處罰決定書，也無相關(guān)程序，而是以“其他非稅收入”或“其他國(guó)有資源有償使用收入”名義收受，由此可知教育行政部門收受某某書店教輔“回扣”并非行政罰款處罰行為。

（2）教育局作為行政機(jī)關(guān)，行使的是公權(quán)力。根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在國(guó)內(nèi)公務(wù)活動(dòng)中，不得贈(zèng)送和接受禮品。即便是非公務(wù)活動(dòng)時(shí)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)接受贈(zèng)與和捐贈(zèng)也是有限制的。人民政府及其部門要成為受贈(zèng)人必須滿足的前提條件是“發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)”或“境外捐贈(zèng)人要求時(shí)”，“縣級(jí)以上人民政府及其部門可以將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)交公益性社會(huì)團(tuán)體或者公益性非營(yíng)利的實(shí)業(yè)單位，也可以按照捐贈(zèng)人的意愿分發(fā)或者興辦公益事業(yè)，但是不得以本機(jī)關(guān)為受益對(duì)象。”②且公益性捐贈(zèng)不能與商業(yè)交易活動(dòng)有關(guān)聯(lián)，故教育局收受的教輔“回扣”不是贈(zèng)與物。

（3）學(xué)校統(tǒng)一代學(xué)生購買教輔資料的活動(dòng)是一種代收費(fèi)項(xiàng)目，據(jù)2010年國(guó)家發(fā)展改革委和教育部文件規(guī)定“服務(wù)型收費(fèi)和代收費(fèi)不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，不實(shí)行收支兩條線管理?！雹劢逃质帐艿慕梯o“回扣”不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。

（4）根據(jù)教育部文件，“中小學(xué)向在校學(xué)生收取……代收費(fèi)，必須堅(jiān)持非營(yíng)利原則，按學(xué)期或按月?lián)?shí)結(jié)算，多退少補(bǔ)。學(xué)校和教師在為學(xué)生服務(wù)、代辦有關(guān)事項(xiàng)的過程中不得獲取任何經(jīng)濟(jì)利益，不得收取任何形式的回扣，確有折扣的，須全額返還學(xué)生?！雹芙逃肿鳛閷?duì)學(xué)校代購環(huán)節(jié)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的主管機(jī)關(guān)，就更不能收取回扣了。如果存在折扣也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示并全額返還給學(xué)生。

三、教育局收受教輔“回扣”的違法性分析

廉潔性是對(duì)公權(quán)力的最基本要求，國(guó)家機(jī)關(guān)所有開支都已包含在財(cái)政預(yù)算中，因此不能再通過其他方式獲取財(cái)物。

有觀點(diǎn)認(rèn)為教育局收受財(cái)物時(shí)，只要雙方都明示入賬就行⑤。筆者認(rèn)為，首先教輔是由學(xué)生自主選購，與經(jīng)營(yíng)者交易，教育局不是購買者，折扣的給付對(duì)象應(yīng)是學(xué)生而不是教育局。其次明示入賬是指根據(jù)合同約定的金額和支付方式，在依法設(shè)立的反映其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)收支的財(cái)務(wù)賬上，按照財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定明確如實(shí)記載。教育局以“其他非稅收入”或“其他國(guó)有資源有償使用收入”記賬不符合此要求。

還有人根據(jù)我國(guó)刑法第三百八十七條第二款規(guī)定，認(rèn)為只要賬內(nèi)收受“回扣”就不構(gòu)成犯罪。該觀點(diǎn)割裂了刑法第三百八十七條第一款和第二款的關(guān)系，且第二款作為注意規(guī)定是在第一款規(guī)定的前提下，為避免司法工作人員忽略或產(chǎn)生誤讀，專門獨(dú)立列出，以提醒司法工作人員注意的規(guī)定。第二款中具有“經(jīng)濟(jì)往來”的前提條件，教育局是作為負(fù)有監(jiān)督、管理職責(zé)的行政主體，與某某書店不存在經(jīng)濟(jì)關(guān)系，因此教育局收受某某書店教輔回扣款的行為不應(yīng)適用刑法第三百八十七條第二款，而應(yīng)直接適用刑法第三百八十七條第一款的規(guī)定。

筆者認(rèn)為教育局系對(duì)轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)校具有教學(xué)指導(dǎo)職能的全額撥款行政機(jī)關(guān)，對(duì)在校銷售的教輔資料具監(jiān)督、管理權(quán)限，其特殊的地位能夠直接左右教輔資料的在校銷售數(shù)量。教育局在毫無依據(jù)的情況下收受他人財(cái)物，侵害了國(guó)民對(duì)其廉潔性和不可收買性的期待，根據(jù)刑法第三百八十七條第一款之規(guī)定，筆者認(rèn)為某縣教育局構(gòu)成單位受賄罪，應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。至于該賄賂款如何收支，是否公開支付并不影響犯罪的成立。

四、余論

公權(quán)力具有極強(qiáng)的自我膨脹欲望和能力，而絕對(duì)的權(quán)力帶來絕對(duì)的腐敗，要防止公權(quán)力超越邊界及自我增生，就必須管住權(quán)力濫用，公布權(quán)力清單，真正讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。教育局收取教輔回扣，嚴(yán)重侵犯學(xué)生利益，違反廉潔性要求，危害極大。急需認(rèn)真講究并總結(jié)目前存在的單位腐敗現(xiàn)狀，提出應(yīng)對(duì)措施，從根源上促使公權(quán)力的不能腐、不敢腐、不想腐敗，把權(quán)力關(guān)入制度的籠子。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)都是筆者通過調(diào)研獲取。

②1999年頒布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十一條。

③《國(guó)家發(fā)展改革委、教育部關(guān)于規(guī)范中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)管理有關(guān)問題的通知》發(fā)改價(jià)格（2010）1619號(hào)

④《國(guó)家發(fā)展改革委、教育部關(guān)于規(guī)范中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)管理有關(guān)問題的通知》發(fā)改價(jià)格（2010）1619號(hào)

⑤參見羅彬彬：《教育行政部門在購買教材、教輔過程中收受折扣違法嗎？》，載《法制博覽》，2013（7）。

作者簡(jiǎn)介：

唐志宇（1990.12～），男，漢族，籍貫：湖南省長(zhǎng)沙市，本科學(xué)歷，單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院，法律碩士，研究方向：刑事訴訟法學(xué)。