論我國政策環評制度的構建

侯秀杰　　閆志超

摘 要：我國政府對社會經濟的調節嚴重依賴各類政策，因此我國開展政策環評勢在必行。由于我國在政治體制和決策程序上與西方國家的明顯不同，不能照搬他國模式；必須在借鑒國際政策環評理論和實踐經驗的基礎上，構建具有中國特色的政策環評理論框架。開展這項工作，既能夠推進國內政策環評示范項目的實施，也能為政策環評上升為國家法律要求提供理論支持。

關鍵詞：政策環評；我國國情；制度體系

一、政策環評概述

我國實行社會主義市場經濟制度，能夠進行強有力的宏觀調控，政府通過政策優化資源配置。但是，不可避免的是，會出現政策失誤。

近代以來，因政策失誤而對生態環境造成嚴重破壞的例子不可勝數。殷鑒不遠，2013年后每年冬季，覆蓋我國中東部的霧霾就是多年以來由于政策失誤而導致的最為嚴重和直觀的環境災難。由此看來，推進實施政策環評確為當下之要務。

政策戰略環境評價（policy Strategic Environment Assessment），簡稱政策環評，是戰略環境評價于政策層面上的應用，也可以說是以政策為對象的戰略環境評價。

二、國際國內政策環評現狀

（1）國際政策環評現狀。由于政策與政治問題聯系緊密，且不同國家對“政策”的理解存在顯著差異，因而國際社會對政策環評的開展普遍持謹慎態度，至今并沒有形成公認模式。從各國實踐來看，比較典型的主要有美國的“管制影響分析”、 歐盟的“影響評價”、荷蘭的“環境測試”等。

（2）國內政策環評現狀。2003年9月1日起，我國《環境影響評價法》施行，但執行效果卻不甚理想。諸端原因中，不容忽視的就是位于前端的政策環評的缺失。建設項目環評因缺乏考慮累積性環境影響，介入時間晚且層級較低，環評制度無法充分發揮保護環境的功能；而規劃環評則主要基于量化標準展開，缺少與決策過程銜接與互動，難當實現可持續發展戰略有效工具的重任。為了有效應對環境群體性事件，應設置政策環評制度，從源頭上進行環境風險評估和控制。

上世紀90年代初，中國官方和學界開始重視國外的戰略環評實踐，開始向國內介紹戰略環評理論和方法。然而，當時中國首先需要考慮的是規劃環評領域的問題，尚未達到考慮政策環評的時機。目前，中國對政策環評的研究仍主要集中在理論和案例兩個方面。

2013年以來，政府對行政管理體制改革力度加大，決策科學化的要求進一步提高，環保部也把推進政策環評正式列入議事日程，每年均設有政策環評研究課題，已經先后開展了新能源產業政策環評、新型城鎮化政策環評、經濟發展轉型政策環評等研究。

新環保法第14條明確規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”這一條雖然沒有出現“政策環評”字樣，卻為政策環評的開展打開了缺口。如何根據我國的國情構建適宜的政策環評框架體系，就成為我國下一階段推進政策環評急需解決的重大問題。

三、我國構建政策環評制度面臨的困境

新環保法第14條已為我國政策環評制度初步建立了法律規范基礎，但由于環評法第2條關于適用對象的規定還未作相應的修正，政策環評程序在細節上還要授權國務院或環保主管機關通過行政法規或部門規章進一步加以規范。因此，現階段我國政策環評制度的建構還存在著以下困境：

（1）對象問題。政策環評以政策為評價對象，但我國復雜多樣的政策體系使得評價對象撲朔迷離。

（2）技術問題。政府政策的高層級、廣大的涵蓋面以及抽象的內容要求其評估需要適當的應用技術方案，技術問題的解決和環評資料庫的建立尚待經驗的積累。

（3）法律問題。政策橫跨政治、經濟、社會、財政、稅收、技術、環境諸多方面，涉及更廣泛的資源配置與利益沖突，影響面廣，對公眾參與程度要求較高，必須努力調和責任政治的理念。

（4）共識問題。而今我國并未形成推動策環評有效實施的體制和社會環境，對政策環評的社會共識仍有待強化。

四、我國開展政策環評的建議

我國實施政策環評，要做到：首先，加快環境影響評價法的修訂，主要是納入政策環評，完善政策環境影響評價制度，用健全的法律制度保護生態環境，從而保證相關部門在擬定和編制政策時根據可持續發展原則的要求，做出兼顧經濟發展和環境保護的決策，以減輕或避免因政策失誤給環境造成無法挽回的損失，統籌經濟效益、社會效益、生態效益，繼而從根本上杜絕因政策失誤帶來的環境污染與破壞，使自然資源得到優化使用，實現可持續發展。其次，創新政策環評模式，政策影響預測評價、政策實施后評價和政策環評在政策制定和實施的全過程中各有側重且互為補充，這三種模式應同步推進。再次，以規范性文件為試點，針對重點領域，由點及面，擴大政策環評范疇。開展試點，有利于積累經驗和案例，逐步構建具有中國特色的政策環評理論和制度體系。最后，提高對政策環評的認識，加快開展政策環評試點工作。環境保護部門與各行業決策機構之間要加強協調和合作，從源頭上論證分析擬議政策，使不良環境影響發生的可能性降低，危害減小。政府各決策部門顧全大局，充分認識政策環評，加快政策環評試點工作的開展，從而通過政策環評來完善本部門的政策規劃，以弱化不良的環境影響。

雖然政策環評的序幕已經拉開，但具體實施還有待深化和推動。《環境保護法》修訂通過，政策環評已有基礎平臺，然任重而道遠，還需要積極的探索和實踐。

參考文獻：

[1]莊漢.我國政策環評制度的構建——以新《環境保護法》第14條為中心[J].中國地質大學學報（社會科學版），2015-11，（15）.

[2]耿海清.國內外政策環評現狀及我國政策環評的推進建議[J].中國環境科學學會學術年會論文集（2014）.環境監測與環境評估.2014，3288

作者簡介：

侯秀杰（1991～），男，漢族，山西晉中人，碩士研究生，煙臺大學法學院，研究方向：環境法。

閆志超（1991～），男，漢族，山西呂梁人，碩士研究生，煙臺大學法學院，研究方向：環境法。