徐州市地下空間建設用地供給探討

郭寧+尹鵬程+張浩+許瑞山

摘 要：隨著建設用地規模邊界線、永久基本農田紅線和生態保護紅線的劃定，國家對建設用地規模和開發強度實施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發展的同時向三維縱向發展，因此城市空間的“真三維”立體開發利用成為趨勢。特別是以地鐵為發展軸的地下空間線性開發，結合以地鐵站為樞紐的綜合節點開發，必將帶動整個城市地下空間網絡的形成。該文分析了徐州市城市地下空間開發現狀及空間建設用地使用權類型，探討了地下空間建設用地的供給方式，對徐州市城市地下空間的開發利用提出了若干建議。

關鍵詞：地下空間；建設用地；地下空間開發利用；建設用地供給；徐州市

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

隨著社會生產力的發展，城市的延伸擴張占用了大量農田，極大地消耗了土地資源。為控制城市邊界的無序擴張，國家開始劃定城鄉建設用地規模邊界線、永久基本農田紅線、生態保護紅線（統稱“三線”），對建設用地規模和開發強度實施“雙控”，迫使城市空間布局在面狀發展的同時向三維縱向發展，土地開發利用的重點也由向四周平面擴展轉移到向地下尋求空間。發達國家的發展歷史經驗表明，人均GDP進入1 000美元后，基本具備了大規模開發利用地下空間的條件和實力；人均GDP在3 000美元，則進入開發利用的高潮[1]。加拿大、日本、美國、法國、瑞典等國在城市地下空間利用領域已達到相當規模和水平，日本等國已在探索100m深度的地下開發。城市地下空間的開發利用，已成為世界性的發展趨勢，并以此作為衡量城市現代化的重要標志。特別是以地鐵為發展軸的地下空間線性開發，結合以地鐵站為樞紐的綜合節點開發，可以帶動整個城市地下空間網絡的形成。

隨著徐州市地鐵等重大基礎設施的建設與快速推進，土地資源的空間開發力度越來越大。土地資源的空間開發不僅要科學合理，更需要通過法律法規賦予適當的權利與權益。目前，以地鐵用地為例，包括線路用地、站臺用地、配套服務用地等，涉及土地的地上、地表、地下空間利用，用地類型多樣、權利關系復雜。據《物權法》第一百三十六條，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。探索地鐵建設用地權屬及供給，從土地資源管理角度，為徐州市地下空間開發利用提出建議。

2 徐州市地下空間建設用地供應現狀分析

2.1 徐州市地下空間建設用地供應現狀 徐州市對地下空間的商業開發利用最早可追溯到20世紀80年代中期，竣工于1995年的古彭廣場地下商場的投入使用，但當時僅是批準開發建設，并沒有地下建設用地使用權出讓的概念。從2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停車場開始呈規模開發利用，2013年2月國家發改委正式批復《徐州市城市快速軌道交通建設規劃》，標志著我市地下空間開發利用進入一個新的發展階段。截至2014年年底，徐州地下空間開發利用面積約552.79萬㎡，主要以地下停車配套為主，約占66.2%，倉儲占11.4%，閑置和封堵不用的占20.58%，其他如商業及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建設用地使用權出讓主要有以下3種類型：

（1）地表建設用地使用權出讓時明確出讓范圍包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出讓給徐州榮安房產開發有限公司的彭城路南門橋地塊，即現在的泛亞大廈所在地，泛亞大廈所建方港資企業要求在出讓合同文本中明確約定包含地下停車場。

（2）僅對單建地下空間建設用地使用權進行出讓。主要是對地下商業街、餐飲娛樂等設施用地的出讓，相應的地面部分基本無建筑物，全部為地下建筑。如2005年出讓給徐州古彭地下商場管理處中山路與淮海路交叉口（地下）中心時尚大道項目和2008年出讓給徐州中央國際廣場置業有限公司的YOVO時尚街區項目。

（3）結建地下空間出讓地表建設用地使用權。即對地上地下建筑物占用的地表建設用地使用權整體出讓。如2011年出讓給徐州天成房地產開發公司的礦大南都商務中心項目，出讓范圍包括地下建筑空間，該地下建筑和地上建筑共同設立地表建設用地使用權。2016年8月17日，軌道交通1號線銅山路站地塊掛牌出讓，雖并未單獨設立地下空間建設用地使用權，但在規劃條件和出讓文件中規定：可以建設不大于9 300m2的地下空間商業用房。同時，該地塊使用權范圍又涵蓋地鐵站點地表部分，是徐州市首次對地鐵站地表建設用地使用權和地下建設用地使用權進行出讓。

2.2 存在的問題 當前，徐州市地下空間開發利用規模越來越大，在地下空間用地供應實踐中尚存在以下問題：

（1）地下空間開發利用管理沒有形成合力。地下空間開發利用涉及土地、規劃、人防、不動產登記等多個職能部門，由于工作上的銜接問題，易造成地下空間開發利用管理的盲區。

（2）缺乏有效的規劃管控。主要體現在地下空間開發利用規劃滯后，缺少地上、地下統籌的國土空間規劃體系，大多是無序化、個案化開發，導致地上地下用地范圍銜接不一致。

（3）地下空間權屬不明。幾乎所有的房地產開發項目在土地掛牌出讓時均未提及地下空間利用情況，掛牌公告的內容也不涉及地下建筑容積率。相應地，出讓合同對地下空間利用情況及地下建設用地使用權也無法明確約定。土地出讓金僅是地表建設用地使用權宗地的權益。因地下建設用地使用權部分沒有繳納土地出讓金，開發企業也就無法取得地下建設用地使用權。產權不明晰往往影響了開發利用地下空間的積極性。

3 地下空間建設用地使用權設立

3.1 空間建設用地使用權的分層設立 我國城市地下空間的開發利用起步較晚，1997年建設部出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》對城市地下空間的規劃、工程建設和工程管理等作出具體規定，標志著我國城市地下空間開發利用開始規范化[2]。2007年頒布的《物權法》第136條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立”。從法律上確立了地下空間使用權用益物權的基本性質。2016年5月住房和城鄉建設部編制的《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》指出，對已有和在建地下空間進行分類和信息收集，并納入不動產統一登記管理。但截至目前，尚沒有一部法律法規對地下空間建設用地使用權管理進行專門規定。近年來，隨著我國城市建設規模的不斷擴大，城市地下地上空間的開發利用越來越受到重視，一些省、市地方政府對城市土地地下空間利用進行積極的探索[1]。列如2004年北京市頒布了《北京中心城中心地區地下空間開發利用規劃》，2006年9月上海市頒布《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，2008年9月《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》實施，2016年4月南京出臺了《南京市城市地下空間開發利用管理暫行辦法》。

我國憲法規定，國有土地所有權設立的主體是國家。國家可以先后或同時將地表、地上和地下土地使用權賦予不同的土地權利人，所有權人之外的土地權利人不可以其用益物權為基礎設定擁有地上或地下土地使用權[3，4]。土地在物理形態上分為地上層、地表層和地下層，是立體的三維空間，隨之，地下或地上空間也當然屬于土地所有人的支配范圍內。空間建設用地使用權范圍可以用“縱”、“橫”來確定：“橫”以建設用地的四至為限；“縱”則限以地上高度和地下深度。為避免“縱”向范圍過大而影響地表建設用地使用權的發揮，限制地表建設用地使用權“縱”向范圍，在批準地表建設用地使用權時，應在劃撥決定書或出讓合同中，依據規劃建設要求，設定地上、地下一定范圍歸并到地表建設用地范疇[5]。范疇之外的土地使用權主體為國家，并在不影響地表使用權的情況下國家可將地上或地下的土地使用權再次出讓或劃撥給其他土地使用者。地表土地使用權人不能隨意將地上地下空間出讓或轉讓給他人，否則將造成地上地下空間的無序開發。《物權法》第一百三十六條為空間建設用地分層管理提供了法律依據，建設用地使用權在空間上的分層設立也是當前不動產權籍管理和登記制度體系建設的基本原則。

3.2 空間建設用地使用權的分類 對于空間建設用地使用權的類型國內一些城市也進行了探討和分類，例如成都市將空間建設用地使用權分為單建地上建設用地使用權、結建地上建設用地使用權、單建地下建設用地使用權和結建地下建設用地使用權四種類型；重慶市將空間建設用地使用權分為聯建地上地下空間建設用地使用權和單建地上地下空間建設用地使用權，其空間權利等同于地表土地的建設用地使用權利；南京市將空間建設用地使用權分為地表建設用地使用權、地下建設用地使用權和地上建設用地使用權。因此，按當前不動產登記的權利體系劃分，以地鐵為例，將徐州市地下空間建設用地使用權可分為[5，6]：（1）地鐵地表建設用地使用權。用地狀況為地鐵項目建設用地直接占用地面區域，比如地面站臺、地面軌道，與國有建設用地使用權具有同等的權利和權益。（2）地鐵地下建設用地使用權。地鐵地下建設用地使用權是地鐵項目建設所占用的地表以下的地下空間，包括地下鐵軌、地下站臺、地下地鐵交通設備附屬用房及其配套的商服用地，地下與地表的出入通道等。根據用途可分為地下交通設施建設用地使用權和地下商服建設用地使用權。對地下建設用地使用權設定登記后，與地表建設用地使用權享有相同的權利和權益。（3）地鐵地上建設用地使用權。地鐵項目建設將超出地面的地上地鐵軌道和地上站臺及地上站臺商服綜合體設定為地鐵地上建設用地使用權，按照用途分為公共交通設施建設用地和商服建設用地使用權，設立登記后，與地表建設用地使用權享有相同的權利和權益。

4 城市地下空間建設用地供地方式

4.1 地下空間建設用地供地原則

（1）有據可查原則。地下空間建設用地應按照立項批文、建設許可證等有法律效力的用地批文進行供地。

（2）公平原則。地下空間建設用地一般是在其他權利人已經取得地表土地使用權后，因城市建設需要，在其使用的土地范圍進行地下工程建設，應按照公平原則和不損害原土地權利人的合法權益的原則，合理劃分確認各自的權益。

（3）時序原則。地下空間建設用地在穿越他人建設用地時，遵循時序原則，即使某些土地權利人未對已獲得的土地使用權進行登記，在對地上地下空間建設用地供地時，也應尊重其已取得土地使用權的事實。

4.2 一般地下空間建設用地供地方式 我國城市地下空間的開發利用起步較晚，1997年建設部出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》指出，地下空間的開發利用應當按照有關法律法規規定取得地下建設用地使用權，地下建設用地使用權供應方式依法可采取劃撥、出讓、租賃、作價出資或入股等。一般而言，用于國防、人防、防災、城市基礎設施（含地鐵、地下道路、共同溝、地下人行過街通道、地下工程連通工程等）和公共服務設施（含政府投資建設的公共停車設施）等使用地下建設用地使用權的，可采用劃撥方式供地；不具備公開出讓條件的以下情況，可采用協議方式出讓地下建設用地使用權：（1）原土地使用權人利用自有用地開發建設地下空間項目的；（2）與城市公共設施配套同步建設、不能分割實施的經營性地下空間；（3）政府投資已建成的人防工程用地，根據城市規劃需要變更為經營性用途的。此外，利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地和政府儲備用地建設經營性單建地下空間項目的，應通過招標、拍賣或掛牌的方式出讓地下建設用地使用權，其供地程序和審批方式可參照地表建設用地供地要求辦理。為規范地下空間建設用地供地程序，國土資源部門應組織研究土地立體空間基準地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標定地價設置、宗地地價評估提供依據。地下建設用地使用權單獨有償供應應當進行地下建設用地使用權地價評估，為土地資產審核提供依據。

4.3 地鐵建設用地供地方式 由于地鐵建設用地的特殊性、復雜性，北京、上海、重慶、深圳、南京等地地鐵建設用地都存在“先用后征”“先建后補”的情形。地鐵工程建設用地范圍涉及國有土地、集體土地，權利類型涉及地表建設用地、地下建設用地、地上建設用地，用地種類涉及臨時性建設用地、永久性建設用地、環境限制性用地（特別用地、保護用地）等。規范地鐵建設用地供地方式，有利于地鐵建設等地下空間開發建設中的不動產登記與管理，有利于保障地鐵建設用地權益。

（1）涉及國有土地的供地方式。地鐵建設過程中會因地表已有建（構）筑物以及地下地質條件的限制，對建設工程進行適度調整，所以地鐵建設用地供地方式與常規地表建設用地項目供地方式不同。以南京市地鐵建設項目用地供應為例，其采用地表部分“前期建設用地整體預供地，建成后按實際建設用地現狀調整”，地下、地上部分按地鐵建設設計方案實際施工建設，建成后據實直接供地的方式。地鐵建設的出站口、通風井等配套設施涉及地表用地可按規劃預供地，對預供地進行拆遷建設，建成后按實測結果供地。地鐵建設涉及的地下空間，采用按先期規劃建設，建成后按實際直接供地[5]。對于市政道路、鐵路、河流等地表上方的地鐵高架部分用地，采用按先期規劃建設、用地備案方式，即建設前期不供地，建成后按實地建設占用空間范圍直接辦理供地手續。

（2）涉及集體土地的供地方式。地鐵工程在城郊結合部從地上或地下穿越集體土地范圍時，應明確地表為集體土地所有權時地上、地下空間的確權方法。以成都市在建地鐵確權時的做法為例，采用以下方式：地上、地下為公共基礎設施用地或其他公益性用地（人防、管道、管線、水庫、交通、軍事實施等）時，按國有土地使用權確權；地鐵地下空間建設用地，在不破壞地表耕作層的情況下，直接利用，建成后按實際用地情況供地；地鐵站出入口、設備附屬用地、通風井等涉及占用集體土地地表時，先對集體土地辦理征收手續，后對地鐵建設用地供地，地鐵建成后，對實際占用集體土地進行勘測、核準后，根據現狀補償完善征地手續。

（3）配套商服用地供地方式。在地鐵工程建設中有相當一部分是商服建筑，用地性質為商服用地。如果商服建（構）筑物與地鐵主要建（構）筑物是不可分割的整體，且不以盈利為主，而是方便顧客、完善服務為主，且其產權屬于地鐵運營管理者，可在建設前進行預協議出讓，完善建設用地手續，待建成后根據實際用地狀況確認商服用地范圍，通過協議方式辦理有償用地出讓手續[5]。其他盈利性的商服項目必須通過招拍掛方式獲取土地使用權，用地最高年限40a，但在建設時建筑物要后退軌道站點及線路的安全距離，考慮與站點建設統一規劃、統一設計、統一實施，處理好與軌道線路及站點的銜接，并書面征求軌道公司意見。

5 規范徐州市地下空間建設用地利用的建議

徐州市地鐵1號線已于2015年全面啟動一期工程，地鐵2號線、3號線工程也相繼啟動。為統籌地下空間開發利用中涉及到的土地、資源、物權、規劃、防空等，應盡快開展相關法規規范的建立和完善。（1）制定城市地下空間開發利用的地方性法規和規章，同時將地下空間利用規劃納入正在開展的國土空間規劃中，探索地下空間土地權利設置、建筑物區分所有權問題、地下空間建設用地審批、地下空間不動產登記以及不動產權籍調查和信息管理等基本問題，解決土地地下與地表之間的權利關系。（2）創新當前地鐵建設用地的供應及利用方式，比如與地鐵建設用地相鄰宗地已經批準或登記為權利人使用的地塊，如果因地鐵建設或運營的需要而利用，可以由地鐵建設或運營單位與相鄰權利人協商達成一致，通過設立地役權的方式來解決地鐵運營中遇到的供地困難，既減少了建設用地規模總量，節省了資金，又保證了地鐵項目的建設與運營的順利進行。（3）規范地下空間建設用地供地程序，研究土地立體空間基準地價，形成地表、地上、地下空間的地價體系，為標定地價設置、宗地地價評估提供依據。地下建設用地使用權單獨有償供應應當進行地下建設用地使用權地價評估，為土地資產審核提供依據。

參考文獻

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