《用電檢查管理辦法》廢止后供電企業的對策

2016年1月1日國家發展和改革委員會令第31號關于廢止《用電檢查管理辦法》的結果公布后，有人認為，供電企業用電檢查工作無法開展了，其實則不然，該辦法廢止后對供電企業的影響并沒有想象中的大。文中從法律實務角度分析該辦法廢止后對供電企業的影響，并提出相應的應對措施，使供電企業能夠在面臨用電糾紛時能夠有法可依、爭取主動。

《用電檢查管理辦法》廢止后供電企業的對策

國網山東省電力公司墾利縣供電公司 王學光 魯東大學 尚志敏

2016年1月1日，國家發展和改革委員會令第31號終于塵埃落地了，《供電營業規則》繼續保留，《用電檢查管理辦法》廢止。結果公布之后，有人認為,此后,供電企業用電檢查工作無法開展了。其實，辦法廢止后，對供電企業的用電檢查工作，影響是有的，但沒有想象的那么大。

作為一名從事20余年法律工作，具有法律職業資格的基層電力職工，筆者從法律實務角度分析辦法廢止后對供電企業的影響，淺談應當采取的相應對策。

一、《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》的法律地位

分析二者的法律意義。

分析兩者的法律地位，就是為了將來發生爭議時，提高供電企業的話語權，未雨綢繆，爭取主動，在訴訟發生前，解決和化解糾紛。在解決爭議時，首先看爭議在哪個層面解決。在電力管理部門等行政層面解決爭議，《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》的效力是毋庸置疑的，甚至上級臨時頒發的文件，都可以作為解決、處理爭議的依據。行政部門依照《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》的規定，解決處理供電企業和客戶之間的涉電爭議，最終解決手段就是行政處罰。此時，行政手段一般用《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》來處理爭議，行使行政處罰權，對違反辦《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》的單位、個人進行行政處罰。

但是，目前更多的是客戶規避行政手段解決爭議，一般直接向法院提起民事訴訟，依靠法律手段，解決爭議，或者客戶對行政處罰不服，向法院提起行政訴訟。此時，就行政訴訟、民事訴訟兩個體系的適用，就涉及《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》的法律地位和法律效力了。

《用電檢查管理辦法》是原電力工業部1996年8月21日，以電力部令〔1996〕第6號文頒布的，《供電營業規則》是原電力工業部1996 年 10 月 8 日，以中華人民共和國電力工業部令第8號文頒布的，從法律角度上分析，其法律地位是部門規章。

根據現行法律規定，在法律效力位階上，除去行政訴訟法第63條作了原則規定外，其余沒有任何規定。按照現行的法律審理適用法律位階的慣例，一般按照法律、法規（行政法規、地方性法規）司法解釋、最高人民法院公報案例、中外法律專家的通說、人民司法案例的順序檢索、適用法律的位階排序。規章的法律位階較低，一般很少采用。換句話說，當法院在審理涉及電力企業用電檢查引發的糾紛時，都要在民法、合同法以及相關司法解釋中，按照上述位階，選擇相關法律法規。

二、對供電企業的影響

根據2009年7月13日，最高人民法院審判委員會第1470次會議通過的《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》第四條、第六條規定，民事裁判文書應當引用法律、法律解釋或者司法解釋。對于本規定第三條、第四條、第五條規定之外的規范性文件，根據審理案件的需要，經審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據。

而目前隨著電力企業行政執法權的移交，作為與客戶同為平等民事主體的供電企業，因為沒有相關的法律依據或合法授權，《用電檢查辦法》并不能作為供電企業做出具體民事行為的法律依據。因此，從法律角度分析，供電企業的規章制度，以及《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》，不能作為各種民事處罰、違約金的依據。特別是進入到訴訟程序中，效力之爭更加激烈，對抗性更強，其效力、位階，更加成為雙方爭奪的主陣地。從法律專業人士的角度來說，其應用的可能性很小。

綜上所述，部門規章是行政機關做出行政行為的法律依據，并不是作為民事主體的供電企業用電檢查的法律依據。一旦進入民事訴訟環節，其主張難以獲得支持。因此在法律不普及的過去，很可能成為我們的一家之言，但在法律非常普及的今天，很難能成為我們話語權的法理支撐。

三、我們的對策

既然《用電檢查辦法》的法律位階較低，供電企業在正常的供用電中，并不絕對是弱勢群體。相反此辦法的廢止，給供電企業解脫了緊箍咒。可從多個角度進行解決。

1.善用行政執法權。《電力法》規定：用戶用電不得危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序，對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序的，供電企業有權制止。這是全國人大常委會制定的特別法，效力相對較高。在具體檢查過程中，向有行政執法權的經信委、安監等部門反映，由電力行政執法的部門進行行政處罰。必要時，可以聯合執法，能夠有效解決經信委等部門技術力量不足，而供電企業無行政執法資格的情況。其處罰決定均可作為行政、民事訴訟強有力的證據。取得的證據材料，在職能部門出具后，相對效力較高，經過質證后，一般均會采信。

目前，行政訴訟概率非常低。據山東省高級法院2017年5月發布的行政訴訟審查報告：2016年，全年全省受理行政訴訟27188件，其中一審受理17413件，折合每個縣區每月才受理10.43件，無涉及電力行政處罰權的案件，一審行政案件的總敗訴率為14.61%。產生這方面的重要原因，可能是有關行政機關的行政處罰權沒有完全行使，或行政機關嚴格進行依法行政，徹底解決了爭議糾紛。

2.作為平等民事法律關系的主體，國家在規范平等民事主體有諸多的法律，供電企業依靠合同法等有關法律法規，在保護自身權利方面，有很大的操作空間。

一是修訂供用電民事合同，約定供電企業檢查履行合同的權利，取得法律依據。作為民事主體的供電企業，按照“法無禁止即自由”的原則，設定供電企業權利和客戶義務。合同義務分為兩種：

一是在先合同義務中增加條款。所謂先合同義務，指在訂立合同過程中，合同成立之前所發生的，應由合同雙方當事人各自承擔的法律義務。它主要包括合同當事人之間的互相保護、通知、保密、安全、協助用電檢查，檢查客戶是否按照供電合同履行及欺詐禁止等義務。即為確保安全用電、依約用電，要求客戶依照約定，保證供電企業隨時檢查履行供用電合同的義務，如發現違反安全、偷竊電、違約用電等情形，可以增設履行合同違約金，進行懲處。此時的效力就毋庸置疑了，我們的主張也會得到法院的支持。

二是設定附隨義務。雖然附隨義務沒有法律規定，按照中國臺灣地區著名法學家王澤鑒的觀點，附隨義務已成為主流，目前法學界、實務界已形成共識，并多次為法院判決所引用。即，修改供電合同條款（高壓用電合同中第二節中進行約定，低壓供電合同增設有關條款），供電合同簽訂之前，將用電檢查辦法中的權利、要求全部約定到供電合同中，根據意思自治的原則，供電企業就取得了相關的權利，真正做到了與法有據了。

3.爭取立法支持。與法院系統進行密切合作，爭取入選最高人民法院司法案例。積極和各級法院系統進行合作，將有關維權的案例，進行總結提煉，形成判例，成為最高法院指導案例，這樣后續維權就方便的多了，也為其他供電企業維權打開空間。

隨著立法法第72條第2款規定，“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”這給我們進一步提升話語權創造了良機。在條件成熟的地方，可以從保障人身安全用電，維護地方經濟發展等角度，建議當地形成地方性法規，進入立法規劃，配合出臺地方性法規，為供電企業維護自身權益，提供堅強的法律支撐。