談信訪制度的問題

袁玉江

【摘要】隨著社會經濟轉型，現行信訪救濟機制在大量社會矛盾面前表現出的軟弱和力不從心，已經成為社會普遍關注的問題。在新形勢下，如何正確審視現行信訪存在的問題，把握其歷史走向，對于我們更好地建構整個國家的權利救濟體系，有效解決群眾上訪問題具有重要意義。

【關鍵詞】信訪制度；問題

隨著社會經濟轉型，現行信訪救濟機制在大量社會矛盾面前表現出的軟弱和力不從心，已經成為社會普遍關注的問題。在新形勢下，如何正確審視現行信訪存在的問題，把握其歷史走向，對于我們更好地建構整個國家的權利救濟體系，有效解決群眾上訪問題具有重要意義。

作為我們國家一種傳統的人權救濟方式，應當說，信訪制度自1951年建立以來，對密切政府與人民群眾的聯系，維護社會穩定確實起了重要作用。也許正是這個緣故，對現行信訪出現的問題，人們更多的是從制度落實的層面來看待，把原因簡單歸結為一些地方和部門沒有認真處理群眾反映的問題。然而，當從深層分析，我們不難發現，信訪的困境主要源于自身不足。信訪是過去長期以來以行政方式治理國家的一種非常救濟手段，處理問題的手段主要是受理和接待群眾的來信來訪。按照“歸口管理，分級負責”的工作原則，群眾反映一級國家機關的問題，最終還必須回到這一級國家機關去處理，信訪機構自身沒有權力也沒有能力解決上訪群眾提出的問題。實踐中，信訪案件的處理在很大程度上是借助、依賴于上級機關的權威特別是領導的批示，一個上訪案件如果沒有領導的批示很難想象會有一個結果。因此，現行信訪實際上是一種框定于行政權威或者說是領導權威的救濟機制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護人民群眾的合法權益，但實質上仍然是歷史上的“清官情結”，期盼借助行政權威的力量來實現社會的公平和正義。其基本的制度假設一是上級對下級有絕對的權威，二是社會矛盾簡單、容易界定“是非”。為什么在上世紀五六十年代信訪還是比較有效的方式，就是因為當時具備這樣的制度基礎。然而，在社會利益日益多元化和矛盾復雜化的現代社會，一方面上訪問題趨于復雜化，而且領導在客觀上也無法做到案案批示；另一方面隨著法治的發展，上級對下級基于層級的非法律性約束力日益淡化。這樣，就導致一個必然的結果——信訪救濟機制失靈。

所以，從根本上講，現行信訪出現的問題是信訪制度自身不足的問題。也正是由于信訪存在的這種制度上的缺陷，它的運作帶來了很多負面影響：

一是救濟渠道堵塞，矛盾積累。在現行信訪體制下，大量的群眾上訪問題長期得不到解決，導致社會矛盾的大量積累、激化和上訪的不斷升級，由個體的上訪發展成群體性行為，由上訪者與有關部門、干部的一般矛盾發展成干群矛盾甚至突發的社會事件。如果不及時改革現行信訪制度，人民群眾在經過不斷的上訪挫折后，這種單純制度性缺陷引發的社會問題很有可能發展為對黨和政府的信任危機，使黨和政府的威信受到損害，社會穩定的基礎受到削弱。

二是在一定程度上弱化了法治的權威。在我們這樣一個有著長期人治傳統的國家，強調信訪更多的是加固人們在權利被侵害后習慣于找領導、找上級上訪的傳統思想，不利于樹立通過復議、訴訟等正式法律渠道尋求救濟的法治觀念，也不利于改變國家機關工作人員習慣于依賴領導批示、指示辦事的傳統工作思維。作為一種非正式程序，由于現行信訪缺乏嚴格的程序規范和實體標準，隨意性大。實踐中，有的案件由于領導的批示、處理過于隨意，往往導致解決了一個舊的案件，卻引發出更多的新案件。更值得關注的是，長期以來，一些地區群眾信訪問題最終如何解決，主要看群眾“鬧”的程度，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，進而誘發了大量社會性的非法律尋求救濟行為，如越級上訪、群體上訪。這些無疑對國家的法治建設造成很大的負面影響。

現行信訪出現的問題集中反映了我們國家整個權利救濟體系的建設滯后于社會發展的要求這一基本事實。最主要的表現就是在國家發展市場經濟和推進法治建設的進程中，信訪救濟的主導地位未及時讓位于司法救濟，信訪救濟機制未及時納入法制化軌道。

在相當長的時期內，面對越來越多的信訪案件和群眾上訪壓力，人們更多的是把注意力集中在對信訪自身的強化，如加強信訪機構和信訪隊伍建設、呼吁賦予信訪機構實權等，而沒有從社會對整個國家權利救濟體系要求的視角來深入審視信訪存在的問題及其根源，從而也難以抓住解決群眾上訪問題的要領。應當說，目前我們國家出現的大量上訪問題，是一個社會綜合問題。在市場經濟條件下特別是在經濟轉軌時期，利益趨于多元化，矛盾增多，公民的權利意識也日益增強等都是重要原因。但根本原因是由于國家救濟制度的建設沒有及時響應和跟進這種社會發展的要求。在現代社會，社會的公正是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法救濟機制是法治國家的一個重要標志，也是人類的一種基本經驗，只有建立司法救濟為核心的救濟體系才能實現真正有效的權利救濟。而從目前看，信訪救濟在整個國家權利救濟體系中特別是在實踐的層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上可以說是高于司法的，司法救濟的功能被邊緣化；在整個社會，以信訪為主導的傳統救濟文化仍然濃重，缺乏與現代社會相適應的以司法為主導的正式程序救濟的理念，司法的權威未能確立起來。這樣一種局面，是與法治要求不適應的。如果我們仍然強化信訪救濟這種非司法救濟手段，將使司法等正式程序的功能更加邊緣化，影響國家法治建設進程，不利于建立長期穩定的秩序。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司法救濟平行的局面，建構以司法為核心的權利救濟體系。

信訪走法制化道路是建設法治國家的基本要求。信訪作為關涉政府公信力的重要制度設計，在現行信訪機制與法治要求存在差距的客觀事實面前，我們不能簡單作出取消這項制度的結論。香港以及國外如瑞典等一些國家的成功經驗說明，在法治社會下，建立合理的、符合法治要求和本國國情的信訪機制對行政活動、司法活動和立法活動的良性發展都具有不可替代的積極促進作用。同時，我們應當看到，建設法治社會是一個漸進的過程，在目前司法救濟不能充分滿足公眾獲得權利保障需要的情況下，我們仍然必須為人們保留信訪救濟的權利。因此，解決現行信訪的問題關鍵是要適應法治建設和社會發展的要求，對現行信訪制度進行與時俱進式的制度改革與創新，即在確立司法救濟核心地位的同時，及時將信訪納入法制化的軌道，使其在運作中不發生法律之外的作用，與國家法治建設的要求相吻合。

信訪制度的法制化是一項系統工程，必須本著有利于確立司法的核心地位和權威，有利于實現對公民權利的有效救濟，放在國家整個權利救濟體系的建設中整體考慮和推進。一方面要遵循有權利就有救濟的原則，進一步完善司法救濟制度，保障公民的權利救濟渠道暢通，逐漸確立司法救濟的主導地位。另一方面要通過立法，合理界定信訪的地位、職能、受案范圍、處理機制、法律責任，解決現行信訪依賴于行政權威的弊端以及職能定位不清造成的“什么都管、什么都管不了的”尷尬局面，避免各職能部門之間和上下級之間推諉責任踢皮球，減少人民群眾的信訪成本。在目前，我們應當重點強化和完善行政訴訟、行政復議等制度，積極引導公民通過法律途徑尋求救濟；同時要積極完善相關制度，推進信訪工作的規范化；要強化信訪機構的調查權，逐漸推行重大信訪案件調查結果向社會公布制度，將政府活動置于社會監督之下。

當然，信訪制度的改革和完善不僅僅只是對制度和機制本身的創新。