新型職業農民培育地方政府立法的研究與實踐

王榮禎

地方政府立法是省、自治區、直轄市和設區的市、自治州人民政府，根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定地方政府規章的活動，是地方政府行使行政行為的一種重要表現形式，是實現行政管理職能的重要手段。

《青島市新型職業農民培育管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2016年11月17日經青島市第十五屆人民政府第123次常務會議審議通過，第251號政府令公布，2017年2月1日起施行。該《辦法》是全國率先出臺的新型職業農民培育領域的地方政府規章，對于加強和規范青島市新型職業農民培育工作，構建新型生產經營隊伍，促進農業、農村經濟發展和農民增收具有重要意義。

一、《辦法》制定的背景

糧穩天下安，而“糧穩”要依靠穩定的農業生產能力，要靠掌握了先進生產技術、實現規模經營的新型職業農民。習近平總書記指示，發展現代農業，要在穩定糧食生產、確保國家糧食安全基礎上，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，加快構建職業農民隊伍，形成一支高素質農業生產經營者隊伍。

當前，農業還是現代化建設的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板。保障農民的核心利益，讓種田變成一個富裕、體面、有穩定預期的職業，最終還要靠轉變農業的發展方式，建設現代大農業。生產集約化、農民職業化，培育新型農業經營主體，是現代農業發展的必然趨勢，也是青島市都市型現代農業發展方向。

據統計，2016年青島市610萬畝承包耕地中，已有230萬畝實現有序流轉，流出土地農戶達到40.49萬戶。全市50畝以上的土地規模經營主體15000余家。到2020年全市承包土地適度規模經營比重將達到70%以上。青島市都市現代農業發展需要一大批生產經營型職業農民發展多種形式的規模經營，需要一大批專業技能型、專業服務型職業農民從事專業化農業生產服務。

青島率先全面建成較高水平小康社會，向基本實現現代化目標邁進，要求加快構建城鄉一體化發展格局，同步推進農業轉移人口市民化和農業從業人口職業化，加快培育新型職業農民。依據有關法律、法規和方針政策，抓緊制定出臺一部切合青島市新型職業農民培育工作實際、具有較強針對性和可操作性的政府規章，是十分必要的。

《辦法》以中華人民共和國農業法、農業技術推廣法為依據，貫徹落實黨中央、國務院關于加快培育新型職業農民的總體部署，構建教育培訓、規范管理、政策扶持“三位一體”新型職業農民培育體系，促進新型職業農民培育工作規范化、制度化，加快構建與農業現代化發展和小康社會建設相適應的新型職業農民隊伍。

二、《辦法》制定的主要工作

（一）立法準備工作

2012年，中央一號文件作出了“大力培育新型職業農民”的部署。2013年青島市實施現代農業十大工程，將新型職業農民培訓列為智慧農業工程的主要內容。為促進全市農民教育培訓事業的發展，市農委提報了《青島市農民教育培訓辦法》市政府規章調研項目建議。市政府予以立項。2013—2015年，市農委連續3年組織開展了農民教育培訓立法調研工作。這期間我國農民培訓向新型職業農民培育發展，農業部啟動新型職業農民培育試點，新型職業農民培育的制度框架初步形成。青島市農民教育培訓政府規章立法調研工作也逐步向新型職業農民培育方向轉移。

2016年市政府將《青島市農村勞動力技能培訓辦法》列為政府規章完成項目。市農委成立了起草小組，制定了新型職業農民技能教育規章制定工作計劃，明確工作分工和工作進度要求，起草工作全面啟動。

通過對立法依據文件的全面梳理學習，結合當前青島市工作實際，原規章名稱《青島市農村勞動力技能培訓辦法》難以適應當前和今后一個時期新型職業農民培育的工作要求。為此，按照程序將規章名稱變更為《青島市新型職業農民培育管理辦法》。

（二）開展立法研究

1. 研究立法依據

地方政府規章是《中華人民共和國立法法》規定的法律規范文件，其制定必須有充分的法律依據。為此，《辦法》制定的首要環節就是全面系統地學習研究相關的立法依據，包括國家法律、行政法規、黨中央國務院文件、農業部等有關部委文件，省市地方性法規、規章和政策文件等，將《辦法》制定依據和參考文獻匯編成冊，作為送審材料之一。

2. 開展學習調研

堅持問題導向開展學習調研，學習外地成功經驗。甘肅省是較早完成農民教育培訓地方立法的省份，為學習《甘肅省農民教育培訓條例》立法經驗和實施效果，赴甘肅省開展了學習調研。為掌握基層實情，赴各區市調研，與有關部門、鎮政府、種糧大戶等廣泛交流，征求他們的意見和建議。

3. 厘清有關概念和法律關系

包括新型職業農民的概念，新型職業農民培育的定義，新型職業農民培育與農民教育培訓的法律關系，新型職業農民認定的法律屬性等。

4. 明確立法擬解決的主要問題

主要是體制機制不健全，農民教育培訓決策、協調、監管、運行機制有待完善；基礎薄弱，條件能力不足；新型農民教育培訓、認定管理、政策扶持體系尚未建立；農民教育培訓規模、層次不符合現代農業發展要求等。

5. 提出立法擬確立的主要制度

主要包括聯席會議制度、教育培訓制度、認定管理制度和扶持服務制度等。

（三）起草初稿

“農民培訓”是農業法、農業技術推廣法等法律規定的農業公共服務的重要內容，是各級國家農業技術推廣公共服務機構依法履行的公益性職責。新型職業農民培育是農業法、農業技術推廣法規定的農民教育培訓職能的具體落實。起草過程重點把握以下幾點原則。

依法原則。《辦法》所涉及的內容、建立的制度、規范的事項要合法。全面匯集、學習、研究相關的上位法規、政策文件，主要包括國家法律，中央文件、農業部等部委文件、山東省文件、青島市委市政府文件，外省和成都、寧波、南京等副省級城市規范性文件。《辦法》制定的程序要合法。依照《青島市人民政府規章制定程序規定》完成規定程序，制作規定的文件。

民主原則。廣泛征求市直部門、區市、專家和社會公眾意見，集思廣益，提高《辦法》起草質量和可操作性。

科學原則。注重系統性和邏輯性，將《辦法》與法律法規、中央政策、省市部署統一起來，形成一個完整的體系，避免產生沖突。整個《辦法》的架構清晰，條款邏輯嚴謹。主體、客體、措施等語句、措辭嚴謹，內涵外延明確。

實用原則。2016年農業部支持青島市創建新型職業農民培育示范市。市新型職業農民培育的制度設計應當以農業部政策為依據，建立健全整體推進新型職業農民培育的制度和措施，核心是建立教育培訓、規范管理、政策扶持“三位一體”新型職業農民培育制度，推行認定管理，出臺扶持政策，與整體推進新型職業農民培育工作有效銜接。

《辦法》起草的核心是將國家出臺的新型職業農民培育政策條法化。起草工作圍繞教育培訓、規范管理、政策扶持“三位一體”新型職業農民培育政策體系展開，確保每一環節、每一條文、每一事項的合法性、連貫性、系統性和前瞻性，適應當前和今后的工作實際，使國家政策能夠在青島市落地，起到促進農民增收和現代農業發展的作用。

（四）征求意見與異議處理

征求意見是民主立法的具體體現。起草過程中，采取了多種形式廣泛征求意見。

送審前，分別向相關市直部門和各區市農業主管部門征求意見，面向社會公開征求意見，召開了相關市直部門座談會。針對有關部門提出的不同意見進行充分協商和正確處理。

2016年4月，市農委邀請農業部、中央農廣校、青島市委黨校、青島農業大學等專家，對《辦法（初稿）》進行了論證。論證意見認為，青島市率先以政府規章的形式對新型職業農民培育作出制度性安排，意義重大，在全國具有引領示范作用。《辦法》符合中央部署要求和青島實際，思路清晰、目標明確、措施具體，針對性和可操作性強。經社會征求意見、市直部門征求意見和多輪修改，具備了送審條件，建議盡快出臺。

（五）送審與公布

《辦法（初稿）》經市農委委務會研究通過后向市政府送審。送審以后市政府法制辦進行合法性審查和草案制定，面向有關區市和市直相關部門書面征求意見，通過政務網、法制辦網站、農業信息網公開征求意見。召開立法協調會，正確處理了有關部門提出的意見和分歧。《青島市新型職業農民培育管理辦法》于2016年11月17日經市十五屆人民政府第123次常務會議審議通過，第251號政府令公布，自2017年2月1日起施行。

三、《辦法》的主要內容

《青島市新型職業農民培育管理辦法》分為總則、教育培訓、認定管理、政策保障、附則，共5章35條。

（一）關于第一章總則

本章重點明確了新型職業農民與新型職業農民培育的概念和適用范圍、遵循原則、規劃計劃、組織領導、責任分工與專項資金安排。由于新型職業農民培育是個全新的概念，首先要明確定義與范圍。《辦法》直接引用國家文件內容，第二條規定，新型職業農民是指以農業生產經營服務為職業、具有較高專業技能、較好的管理經驗、收入主要來自農業的農業從業者，包括生產經營型、專業技能型和專業服務型職業農民。新型職業農民培育是指教育培訓、認定服務和政策扶持“三位一體”的農民職業化促進活動。為保證新型職業農民培育工作責任落實，《辦法》第五條明確規定了市、有關區（市）農業行政主管部門和相關部門，特別是要求農村地區的鎮人民政府、街道辦事處負責本轄區新型職業農民培育的組織工作，指導農村社區服務中心做好新型職業農民培育相關工作。農村地區的社區服務中心和村（居）民委員會應當配合做好新型職業農民培育工作。

（二）關于第二章教育培訓

本章重點規范了新型職業農民培訓規劃、多元培訓機制、培訓條件建設、教材編制以及新型職業農民培育對象、選拔推薦、培訓內容和培訓機構績效評估等。一是規范了培訓主體和基本要求。為適應新型職業農民培訓要求，《辦法》第八條規定應當健全以農業廣播電視學校、農民科技教育培訓中心為依托、各類涉農培訓機構參與的多元培育體系，并應當通過政府購買服務方式，分區域、分產業、分類型確定新型職業農民培訓機構。同時《辦法》規定，應當分級建立新型職業農民培訓師資庫和科學的師資配置、考核和報酬制度。二是規范培訓對象、要求和程序。新型職業農民培訓應當突出重點，《辦法》第十二條、第十四條、第十五條規定分別明確了新型職業農民培訓對象和推薦參訓程序。第十六條要求培訓機構按照培訓任務要求編制培訓計劃，重點培訓專業技能、經營管理、安全生產、公共知識等。同時提出，培訓教學活動應當結合農業生產規律和農民學習特點，分段集中培訓、實訓實習、參觀考察與生產實踐相結合。其中，生產經營型應當不少于一個產業周期的全程培訓。提倡開展參與式、互動式培訓，發展在線教育培訓、移動互聯服務和在線管理考核。三是明確培訓責任。《辦法》要求培訓機構不得減少培訓內容和培訓課時，并應當建立規范統一、信息完整、內容真實的培訓檔案。培訓活動所涉及的種子、農藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等產品及其使用技術應當符合國家有關標準規范。市、有關區（市）農業行政主管部門應當對培訓機構進行績效評估，開展日常考核與監督檢查等工作。

（三）關于第三章認定管理

本章重點規范了新型職業農民的認定原則、認定條件、認定程序、退出機制、統計制度和工作責任。認定管理是新型職業農民教育培訓、規范管理、政策扶持“三位一體”政策體系的關鍵環節，有利于引導新型職業農民接受教育培訓、落實新型職業農民扶持政策、培養和壯大新型職業農民隊伍。一是明確了認定原則、程序和條件。《辦法》第二十一條規定，新型職業農民的認定工作應當堅持公開、公平、公正的原則。二是明確認定標準和程序。《辦法》第二十三條列出了認定為新型職業農民的基本條件包括，土地經營規模達到當地戶均承包地面積10倍以上的專業大戶、家庭農場主、農民合作社帶頭人、農業企業負責人和返鄉創業人員等；在發展現代農業、增加農民收入中成效突出的人員；在帶領、指導、服務農民增收致富和富余勞動力就業等方面示范帶頭作用顯著的人員。考慮到各地農村發展水平的差異，應當根據實際情況確定具體標準。三是明確了動態管理。為保證新型職業農民培育質量，切實落實好扶持政策，必須實行動態管理方式。《辦法》第二十四條規定，新型職業農民名錄實行動態管理，并設定了退出條件。

（四）關于第四章政策保障

本章根據國家和省市有關現行政策，重點規范、整合了促進新型職業農民發展的扶持政策，主要包括優先承擔支農項目、設施用地用電政策，稅收優惠、融資、保險、社保、公益崗位政策等。為保證扶持政策落實到位，對相關區（市）人民政府和農業部門提出具體要求。《辦法》第二十六條規定，各級人民政府應當建立新型職業農民政策保障體系，確定扶持政策和扶持方式，明確扶持項目、扶持范圍、扶持標準和扶持時限等，并及時公開公布新型職業農民培育政策、資金項目、實施績效等信息。第二十七條規定，農業行政主管部門和鎮人民政府應當及時公開公布新型職業農民培育政策、資金項目、實施績效等信息，保障農民的知情權、參與權和監督權，接受社會監督。

四、推進新型職業農民培育法制化建設

全面建成較高水平小康社會，向基本實現現代化目標邁進，要求城鎮化和農業現代化相互協調，同步推進農業轉移人口市民化和農業從業人口職業化，加快構建城鄉一體化發展格局。中國正在發生的農業轉移人口市民化和農業從業人口職業化，是人類歷史絕無僅有的壯舉。我們所承擔的新型職業農民培育工作是這一歷史進程的重要環節，是一項光輝的事業。為此，青島市新型職業農民培育工作要以黨的十八大和十八屆四中全會精神為指導，全面落實依法治國基本方略，以《青島市新型職業農民培育管理辦法》為抓手，將新型職業農民培育的組織領導、規劃計劃、專項資金、體制機制等納入法制化軌道，加快構建新型職業農民隊伍，在農業現代化進程中發揮重要作用。