關于城鄉建設用地增減掛鉤順利開展的思考

吳紹賢

摘要：國家和廣東省近年來出臺了相關政策文件，要求各地積極開展優化用地結構的土地整治工作。城鄉建設用地增減掛鉤工作作為其中重要的組成部分，正逐步被地方重視，但部分縣區的試點工作開展較為困難。本文通過分析廣東省內兩個典型地區的案例，提出順利推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的建議。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；原因分析；建議

前言：為探索有效解決建設用地持續增長與加強耕地保護矛盾的新途徑，國家、各省制定了有關的規范和要求，指導城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。經過幾年的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，國土管理人員均認識到開展該項工作關于資金落實、農民利益及效益等問題。本文通過分析廣東省內兩縣區的城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，為其他地區開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作提供參考。

1 廣東省城鄉建設用地增減掛鉤工作開展概況

自2008年國土資源部批準廣東省開展城鄉建設用地增減掛鉤工作后，廣東省積極探索開展試點工作。2012年廣東省根據省內實際情況，編制了城鄉建設用地增減掛鉤編制技術指南、拆舊區和建新區地塊認定的技術標準，并摸索了“先建后拆”和“先拆后建”兩種實施模式及兩種模式具體的工作流程，隨后的兩年出臺有關文件，對拆舊區復墾驗收、項目區范圍調整等提出了詳細的要求，進一步完善省內城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。至此，廣東省城鄉建設用地增減掛鉤工作形成了一套較為完整的體系。

2典型縣區城鄉建設用地增減掛鉤項目開展情況

廣東省目前要求省內各地區通過“先拆后建”這一模式開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。省內開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點項目基本分布在低山丘陵和河流沖積平原這兩種地形區內。下面以廣東省陽春市和廣州市番禺區作為這兩種地形區域的典型地區，闡述二者開展城鄉建設用地增減掛鉤工作的特點。

2.1低山丘陵區——陽春市城鄉建設用地增減掛鉤項目情況

陽春市為廣東省典型的“低山丘陵市”，全市中低山地和丘陵區共占全市土地總面積的59.54%。有大量分布零散的城鄉建設用地可選為拆舊區地塊，城鄉建設用地增減掛鉤潛力大。該類建設用地為農村居民點和采礦用地。農村居民點大多是上世紀六七十年代建的土瓦房，房屋殘破不堪，基本無人居住。采礦用地的實地是私人采礦后遺留的小礦坑或堆放礦渣的場所。上述地塊大部分沒有道路對外聯系，其范圍為現行土地利用總體規劃和土地整治規劃中確定的復墾區域，土地權屬均為當地村集體所有。陽春市開展的第一批城鄉建設用地增減掛鉤項目，拆舊區內95%以上的農戶都同意拆舊復墾，目前項目完成了拆舊區復墾和建新區的實施方案，進入了周轉指標的使用階段。

2.2河流沖積平原地區——廣州市番禺區城鄉建設用地掛鉤項目情況

番禺區橋南街道位于珠江三角洲，地形平坦。街道內建設用地都集中分布在河涌及道路兩邊。項目的拆舊區主要是河流、河涌兩邊已納入了復墾范圍內的建設用地。河邊的拆舊區是城鎮用地或采礦用地，現場是河沙堆放場和水泥制品廠。河涌兩邊的拆舊區是城鎮用地，實地是村民居住的房屋，大部分房屋較新且有人居住。拆舊區涉及國有土地和村集體土地，土地權屬復雜。項目的建新區綜合考慮了橋南街道控制性詳細規劃等有關規劃，以及各個村集體的利益才確定范圍，但該項目由于番禺區無充足資金而遭到擱置。

3 項目順利開展的原因

3.1城鄉建設用地掛鉤項目區能具體落實

城鄉掛鉤項目要開展，其重要的前提是要能落實到一定規模的地塊。根據廣東省對拆舊區、建新區選址的要求，拆舊區、建新區受到現行土地利用總體規劃、土地整治規劃、耕地占補平衡以及現場情況等條件的約束，需進行長時間的外業調查和調整才能確定選址。陽春市由于有大量的“空心村”，拆舊區地塊的落實較為簡單。橋南街道拆舊區大部分建設用地均在使用中。拆舊區耗費了大量時間，詳細核查范圍后才確定了選址。

3.2城鄉掛鉤項目效益高

陽春市城鄉掛鉤項目拆舊區的建筑物為低矮殘破的土瓦房，根據陽春市發布的補償標準，拆舊區的建設、安置、復墾的資金，按2.5萬元/畝計算，耗費成本較低。市內的建新區除部分區域是安置拆舊區農戶外，其余區域進行高集約和高產出的產業開發，其產生的效益遠高于拆舊區成本。

橋南街道城鄉掛鉤項目的拆舊區涉及到村集體和國有企業地上建筑物和土地的補償。根據番禺區制定的補償標準，項目內的建筑物補償標準按1650元/平方米計算，國有土地使用權回收費用按番禺區基準地價5300元/平方米計算，村集體建設用地補償費約為19萬元/畝，拆舊區的復墾費用約為23萬元/畝，估算后拆舊區耗費成本高。建新區也進行高集約和高產出的產業開發。綜合估算后項目的效益不高，這降低了番禺區推進項目的積極性。

3.3地方經濟實力能支持項目開展的成本

陽春市城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊區復墾所需總費用約為1169.92萬元。而全市當年實現生產總值305.4億元，地方公共財政預算收入達10.035億元。項目開展所需費用只占全市財政收入的1.17%，對陽春市政府開展其他工作不造成影響。橋南街道城鄉掛鉤項目拆舊區的補償及復墾成本經估算約為20億元，番禺區2015年完成地區生產總值1608.78億元，財稅總收入270.76億元，拆舊區所需總費用約占番禺區財政收入的7.39%，會對番禺區政府開展其他工作造成一定影響。

3.4項目區群眾利益不受損

陽春市城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊區主要是低矮殘破的土瓦房，居住環境差、對外交通不便。區內大部分群眾已將房屋棄置并遷出。本項目開展后，會對這部分棄置的建筑物進行補償，項目區群眾覺得自身利益不受損且有額外利益，因此本項目區內群眾普遍支持復墾拆舊區。橋南街道開展的城鄉掛鉤項目，由于制定的補償標準未能達到區內企業和群眾的預期，因此本項目未獲得其支持。

4 項目順利開展的建議

4.1摸清區域開展城鄉建設用地增減掛鉤項目的潛力

在城鄉建設用地增減掛鉤項目開展前，運用GIS等軟件，對區域內土地利用現狀、土地利用總體規劃、土地整治規劃等矢量數據進行空間分析，選出可以能夠納入拆舊區和建新區的潛力地塊。根據內業分析結果制成外業調查圖紙，到實地進行民意、現場建筑物情況等現場調查，摸清區內開展城鄉掛鉤項目的潛力。

4.2做好項目區建筑物及土地的確權登記工作

項目開展初期，做好項目區涉及群眾的建筑物、土地的確權登記工作，一方面有利于項目實施單位掌握區內建筑物和土地的情況，便于編制復墾工程方案，另一方面避免區內群眾為獲得較多補償而進行搶建的行為，從而保護大多數群眾的利益。

4.3采用多種資金籌措方式，落實項目資金

開展城鄉建設用地增減掛鉤項目，必須要有充足的資金。該項資金由地方政府獨自承擔，會對政府財政形成較大壓力。因此采用多種方式，籌措項目開展的資金顯得尤為重要。除了收取新增建設用地有償使用費、耕地占用稅、土地出讓金等作為拆舊區復墾、補償費用的資金來源外，政府可制定有關政策，完善社會資金準入和管理制度，吸納社會資金進入城鄉掛鉤項目，進一步落實項目資金。

結語：綜合分析上述兩縣區開展城鄉建設用地增減掛鉤的情況，要順利開展城鄉建設用地增減掛鉤，除了落實項目范圍，保障群眾的利益不受損外，還要采用多種資金籌措方式，落實項目資金，確保城鄉掛鉤項目產出投入比高。地方政府才體會到開展城鄉建設用地增減掛鉤項目的實惠。

參考文獻

[1]易曉燕，陳印軍，肖碧林等.城鄉建設用地增減掛鉤運行中出現的主要問題[J].中國農業資源與區劃，2011，32（1）：10-13.

[2]李旺君，王雷.城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析[N].國土資源情報，2009（4）：34-37.

[3]王軍，朱玉碧，鄭財貴.對城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的探討[J].農村經濟，2007 （8）：29-31.

[4]王振波，方創琳，王婧.對城鄉建設用地增減掛鉤政策觀察和思考[J].中國人口：資源與環境，2012，22（1）：96-101.

[5]田土城，郭少飛.城鄉建設用地增減掛鉤制度的問題與出路——以農民權益保護為視角[J].河南社會科學，2014，22（1）：21-27.