貴州工業化城鎮化與耕地保護策略

陳正源

貴州工業化城鎮化與耕地保護策略

陳正源

耕地保護是一個永恒的動態過程，需要得到長期的重視和關注。一切經濟活動都是在土地上進行的，越是在經濟快速發展、工業化城鎮化快速演進的歷史時期，越要高度重視耕地的保護問題。近年來，隨著我省園區建設的發展和新一輪城鎮化戰略的實施，以及中央加快貴州發展的一系列支持政策的落地，我省工業化和城鎮化的步伐加快，隨之而來的耕地保護問題也日益突出。

一、工業化城鎮化背景下的耕地保護形勢

一是耕地總量呈現下降趨勢。耕地與建設用地、林業用地之間必然存在此消彼長的關系。近年來，我省各級各類園區建設加快、道路交通建設延伸、水庫水利建設增加、農村新居建設增長、城鎮綜合建設擴容、大量樓盤建設興起，所有這些建設事業都需要占用大量的土地甚至耕地。此外，自然生態修復、發展也需要大量坡耕地進入退耕還林還草領域，甚至一些以農業為主題的“萬畝花海”，并沒有在農業效益方面發揮作用，名為農業，實際上也成了非農業用地。建設領域和生態領域的發展，用地規模形成了不斷擴張之勢，建設用地和林業用地不斷向耕地延伸，有的基本保護農田也進入了建設用地領域，耕地總量呈現出不斷下降的趨勢。

二是耕地撂荒時有發生。貴州山地生產條件導致農業成本難以下降，農產品價格相對性持續低迷，農村勞動生產率持續偏低，廣大農村勞動力為了尋求更高的勞動價值而繼續離開耕地，不斷進入新的領域創業就業，停留在耕地的勞動力絕對數大量減少，耕地撂荒時有發生。近年來我省農村興起的“三變”改革，雖然在一定程度上提高了耕地的使用效益，但是能夠進入“三變”范圍的耕地畢竟有限，特別是那些邊荒耕地依然處于撂荒狀態，“耕地要耕”的困境依然在一定程度上存在。

三是耕地質量呈現遞減趨勢。在傳統生產方式下，農民把勞動時間投入在耕地上，除了能夠解決吃飯問題維持溫飽生計之外，幾乎沒有什么收益。耕地收益的相對下降，非農領域勞動價格的相對優勢，以及城鄉發展一體化條件下農民對耕地依存度的逐漸降低，從而對耕地保護的意識逐漸削弱。除了自然災害等因素導致的物理性耕地明顯損毀之外，土壤結構等土質的自然演變等耕地質量減弱問題是漫長的和隱性的，不易引起種地農民的高度重視，社會管理部門提高耕地質量和效益的措施短期內難以落實難以奏效。邊荒耕地由于管理、修復不到位而導致質量下降，而具有優勢區位的耕地又因追求產出效益導致復種指數偏高，周而復始的生產需求使良好耕地始終難以獲得休耕喘息時機，耕地質量呈現遞減趨勢在所難免。

四是現行占補平衡政策難以落實。單一建設項目占補平衡政策等現行耕地動態平衡和占補平衡的措施，在實踐中可操作性不強，以致出現實踐中弄虛作假、玩數字游戲、套取國家補助資金等現象，單一項目的占補平衡很難落實。通過異地占補平衡彌補耕地占用的措施，也由于業內工作條件不能到底到邊，或工作人員責任心不強敷衍了事，或缺少監督和督促機制，在現實操作中也是虛虛實實，難以準確度量，異地占補平衡難以奏效。

二、工業化城鎮化背景下的耕地保護建議

大力推進工業化和城鎮化的發展，促進城鄉一體化發展進程，是我省經濟社會發展必須要經歷的社會變革。歷史上我省欠開發欠發達，現代化進程緩慢而滯后，發展態勢長期處于墊底情勢。新常態下，我省“四基地一樞紐”“三區一屏障”的功能定位，必然改變傳統土地使用格局和耕地利用占比，工業化和城鎮化的發展也必然要改變土地、耕地的利用構成。同時，耕地又是最基本的生命線，保護耕地就是保護我們最基本的生存條件，耕地必須要得到保護。“一要保建設，二要保耕地”，為了在耕地保護和工業化城鎮化發展兩者之間取得協同與平衡，確保耕地保護相關政策的貫徹落實，提出如下耕地保護的對策建議。

一是合理設置耕地紅線，明確耕地保有底線。國家把我國耕地紅線設立在18億畝，這是必須確保的法律底線。鑒于我省歷史上工業不發達，農村人口比重大，農業勞動力眾多，單位土地承載的農業人口比重大、農業墾殖開墾過度，耕地構成高，工業化城鎮化發展滯后，建設用地構成低等現狀，在我省土地利用結構的調整中，應考慮降耕地構成，提高建設用地構成，使耕地利用構成和建設用地構成逐步接近西部地區水平和全國平均水平，貫徹這一思想對我省長遠發展大局極為重要。根據實際，我省耕地紅線可以考慮設置在6000萬畝，耕地構成在22%左右，這也大大高于中部地區和全國水平。也就是說，我省還有500萬畝左右的耕地可以考慮退耕還林和轉化為建設用地。要向各方面說明、論證清楚把我省耕地紅線設置在6000萬畝的依據，從中爭取土地用地指標，使土地利用整體布局既有利于生態建設需要，又有利于同步小康后發趕超的實際需要。

二是劃定永久保護區塊，明確耕地必保范圍。我省很多耕地是在山地上開墾出來的，雖然耕地構成高，但是耕地質量不高，真正的好田好土不多。應該像基本農田保護區一樣，更多明確并劃定基本耕地保護范圍。要盡快建章立制，研究和建立切實可行的基本耕地永久性保護制度；要進一步劃定基本耕地保護范圍，對原劃定的基本農田保護區域，要進一步明確責任；城市可以考慮以市（區）為單位，農村可以考慮以鎮（鄉）為單位，使耕地保有量維持在一定合理水平；可以考慮以村（居）為實施單位，研究具體保護地塊，對具體地塊逐塊予以保護落實；對我省少有的一些“萬畝大壩”“悠久糧倉”，可以實施掛牌保護制度，明確保護細則。

三是有效提高耕地質量，增加耕地產出效益。土地開發整理工作是確保耕地質量和數量的必要手段，要確保落到實處，落實到具體的項目和地塊，要預防和嚴厲打擊在土地整理開發中的弄虛作假行為。對于土地的開發整理，一家一戶難以整理，而市場行為又難于監督和監測，要找到一種真正能夠把土地整理工作落到實處的辦法，改變長期以來土地開發整理工作流于形式的不良局面。要對潛在的涉污染企業進行實地監測，提倡實行預防性整改，防患于未然，防止耕地污染事件的偶然發生。要從點線面多個角度預防耕地污染的可能性，也要全方位實施耕地污染治理。要通過各種辦法改善耕地內部環境，防止土壤板結、肥力下降等土質的變化。通過穩定和提高耕地質量，增加耕地產出效益。

四是突出區域發展理念，盡量減少耕地占用。山地省份應堅持走山地工業化和山地城鎮化的區域特色發展路子，堅持走山地特色農業天然寓于山地生態構成的農業現代化發展道路。在建設用地發展規劃上，遇山穿洞遇水架橋，盡量避免占用大田大土、良田美土。房子、街道可以建在坡地，工廠、道路也可以建在坡地，盡量避免在大壩子里面發展工業化和城鎮化。可以充分挖掘貴州茅臺鎮等地工業化和城鎮化的發展模式。在工業化城鎮化背景下，大中城市、縣城和鄉鎮規模日益擴大，應通過合理規劃，把城鎮建設范圍逐步引向山地，避免向稻田延伸。沒有離不開平地的城鎮，也沒有離不開稻田的農業，山地特色農業也要走向山地縱深，嵌入自然生態，在生態文明發展中尋找特色農業插足共生的結合點。農村宅基地、墓地、學校等，要有科學合理的規劃，要充分尊重當地群眾的意見，拿出既能減少耕地占用，老百姓又擁護的規劃方案，避免農村建設用地占用更多耕地。

五是盤活農村建設用地，有效實施占補平衡。在廣大農村，一家一戶的傳統生活方式，每戶的宅基地、庭落院壩、豬牛圈占地等建設用地，平均可能在一畝左右。城鎮化的的結果使農民進城，那么進城的農民就可以考慮把建設用地的指標轉移到城鎮，只要把他們合理地安置好，給予合理的收益轉換補償。對于土地利用，各種地類都是需要得到保護的。盤活農村現有建設用地，合理調劑好有限的城鄉建設用地，將是實現占補平衡的一個重要途徑。關于占補平衡問題，目前普遍實行的項目占補平衡、異地購買指標等具體做法，其可行性、可操作性、科學性等需要進一步商榷，進一步完善。比如，以項目為單位實行異地購買占補平衡指標，利弊分析如何？是否還有更優化的方法替代這一做法？要有成本核算、效益核算；必建項目，不能因占補平衡一時得不到落實而影響進度。實踐操作中，還可以考慮直接取消占補平衡落實到項目的做法。

六是有效管理撂荒土地，維護耕地動態平衡。在工業化和城鎮化進程中，大量農民進城謀生，農村原有的耕地撂荒等現象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數是坡耕地。根據抽樣調查的情況，有的地方撂荒耕地已達30%。這些耕地既然無人耕種，當地就可以考慮轉化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開發改用作耕地的情況。耕地的動態平衡，其實也是各地類土地利用的動態平衡，在這個過程中還必須考慮用地構成的優化方向，管理使用好撂荒耕地，對維護耕地動態平衡有積極意義。其實，對于土地撂荒問題，涉及一個深層次的因素，那就是持續至今的工農業產品價格剪刀差的問題。為什么投入耕地的勞動價格，不如在工廠、在辦公室的勞動價格？如果社會的各個行業及其產品，都能形成均衡價格，那才是人人發揮所長、各得其所、各盡其能的時代。

（作者單位：中共貴州省委講師團）

責任編輯：郭 清