發達國家新型職業農民培育經驗及其啟示

劉益真

[提要] 隨著城鎮化和工業化進程的加快，大量農村勞動力轉移到城市，農村空心化問題日益突出，這給我國農業現代化和新農村建設帶來極大的挑戰。本文以美國、法國、日本為例，探究其在新型職業農民培育方面的背景及經驗，以期對我國農村空心化背景下培育新型職業農民提供借鑒和啟示。

關鍵詞：新型職業農民；政策；培訓；職業準入；立法；政策扶持

課題來源：中華全國供銷合作總社2015年度職業教育專項研究課題：“農村‘空心化背景下的新型職業農民培育路徑研究——以山東省為例”（編號：GX1509）階段性研究成果

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月14日

一、問題背景

2005年11月，農業部《關于實施農村實用人才培養“百萬中專生計劃”的意見》首次提出培養“職業農民”。2006年中央1號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》首次正式提出培養“有文化、懂技術、會經營”的新型農民。2013年中央1號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》確立培育新型職業農民作為推進現代農業建設的核心和基礎地位。2014年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進現代農業的若干意見》強調加大對新型職業農民的教育培訓力度。2016年中央1號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全國小康目標的若干意見》提出“加快培育新型職業農民，將職業農民培育納入國家教育培訓發展規劃，基本形成職業農民教育培訓體系，把職業農民培養成建設現代農業的主導力量”。2017年中央1號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》進一步提出了開發農村人力資源、培育新型職業農民的一系列舉措。

從2012年“新型職業農民”首次寫入中央1號文件，此后連續多年中央1號文件都做了重要部署，可見作為農業經營的主體，新型職業農民是現代農業建設的主力軍。而農村空心化帶來“農民荒”，新生代青年勞動力的匱乏，現有農村人口無法承擔起農業現代化的重任。因此，了解我國目前新型職業農民培育的現狀，發現存在的問題，并借鑒國外的成功經驗，以期指導新形勢下我國的新型職業農民培育。

二、我國新型職業農民培育存在的問題

（一）“從身份到職業”的轉變難。從表面來看，農民成為一種身份是由于受到戶籍制度的限制。但實際上，戶籍改革是很容易的，取消農業戶口可以一夜之間把農民變為市民，但是后續問題如何解決，農民無法平等地享受到城鎮居民的就業和社會保障方面待遇，居住條件上，缺乏公共基礎設施，并且農民的文化、技能和觀念等方面也很難改變。特別是目前農村人口空心化的背景之下，留守農村勞動力整體素質低，如何轉變傳統觀念、提高農民的技能、保障農民權益是培育新型職業農民要集中解決的問題。

（二）農民對自身“培育主體”地位認識不足。目前，農村人均耕地少，糧食價格低，若單靠種地，可能家庭收入入不敷出，加上現階段農村家庭的生活成本也越來越高，青壯年農民外出打工要比種地賺錢多，因此對從事農業生產積極性不高，對參加農業技術培訓意愿不強，沒有認識到自己培育主體地位，培訓效果也就差強人意。

（三）外源供給和內在需求的錯位。“外源供給”是指農民培訓；“內在需要”是指新型職業農民培育既要符合“當地農村發展實際”又要符合“農民的實際需求”。當前，很多職業農民培訓沒有考慮當地農村發展優勢和農業的生產需求；培訓內容陳舊，針對性差，沒有根據農民的現實需求合理制定培訓內容；培訓方式靈活性差，沒有考慮農業生產季節性特點。

三、國外經驗

（一）美國。美國關注新型職業農民培養，一是為應對農民老齡化問題，培養新型的農業接班人。據統計，2007年美國農民平均年齡為57歲，其中55歲以上農民占57%，45歲以下農民不足17%；2002～2007年的五年間，25歲以下農民減少了30%，而75歲以上農民增加了20%；二是應對失業問題，發揮農業促就業的積極作用。美國農業每增加10億美元的農產品銷售，就能吸納8，400人就業，并且每12個就業人口中就有1人從事農業及其相關產業；三是為提高農業的專業化和規模化程度，保持其優勢地位。20世紀50年代以來，美國農場不斷減少，小型農場逐步被大農場兼并或購買，1980年比1950年減少了50%。

1、頒布新農業法，為新型職業農民提供政策支持。美國歷來重視立法對農民職業教育的保障和引導作用，1862年至今，先后頒布《莫里爾贈地學院法案》、《哈奇法案》、《史密斯-利費農業推廣法案》、《喬治-里德法案》、《班克黑德-瓊斯法案》等若干法案，規定了政府通過增地或撥款支持農業教育發展，實現了農業和農民教育的法制化和制度化。2013年，美國頒布的新農業法案，提出新型職業農民的教育和培訓措施、調整農業補貼政策、增加專項貸款、資助和貸款相結合農村改善農村生產生活條件等，支持培育新型職業農民。

2、加強農業教育和培訓，提升新型職業農民的生產技能和經營管理能力。一是繼續加大對增地農業大學的資助，擴大招生規模，提高其受教育水平。同時，政府對向學生提供兼職和實習的農場主進行一定的補助，鼓勵農場主向學生提供實習機會；二是2013～2017年美國政府每年劃撥5，000萬美元（2009～2012年，每年7，500萬美元）到各類大學、農業推廣中心、社會組織及其他公益性協會，用于新型職業農民的生產技能和經營管理能力培訓。

3、加大農業專項信貸力度，為新型職業農民提供資金支持。針對新農民缺乏啟動資金和應急資金以及難以獲得商業貸款的情況，新農業法案加大了農業專項信貸的規模和力度。農業專業信貸包括直接貸款（最高額30萬美元）和擔保貸款（121.4萬美元），由市場服務局提供和進行用途管制。若農民無力償清貸款，市場服務局指導農民參與保護項目，用政府補貼抵消貸款債務。

4、拓寬農業發展領域，為新型職業農民提供發展機遇。針對新農民資金不足、缺乏資源、進入市場難的問題，美國鼓勵新型職業農民種植特色農作物、從事有機農業，并通過推廣食物本地化，打破固定產銷關系，幫助新型職業農民開拓本地市場。

5、改善農村基礎設施條件，縮小城鄉差距，增強農村對新型職業農民的吸引力。針對農村住房、道路、水電、教育、衛生等條件落后的情況，美國政府加大對農村基礎設施的支持力度，政府資助與貸款并行，改善農村基礎設施建設、供水系統、電氣化建設、寬帶建設、教育和醫療建設等，提高了對新型農民扎根農村的吸引力。

（二）法國

1、立法保障和資金支持。法國政府重視新型職業農民培育，早在1960年便頒布了《農業教育指導法案》，每年投入大量經費（主要來自政府撥款、農協征稅和征收土地稅）支持農業教育發展，用于農民就業前后培訓和培訓補助等，大大調動了農民參加教育培訓的積極性和主動性。

2、構建全方位的農業教育體系。法國擁有完備的農民職業培訓體系，農業部主管，包括農民職業培訓、中等農業職業技術教育和高等農業教育三部分。農民職業培訓針對各種農業從業者，培訓新型職業技能，3個月到2年不等；中等農業職業技術教育分別培養農業技能人員和農業生產運營人員；高等農業教育主要以單科性的高等專科學校為主，公立和私立均有，辦學規模不大。總之，法國農業教育體系靈活、實用性強、培訓內容廣、受教育對象多。

3、實行嚴格的農民資格制度。法國政府規定農民必須接受職業教育，只有取得合格證書，才能從事農業經營、享受國家農業補貼和優惠貸款。法國農民培訓的職業資格證書從低到高依次有農業職業教育證書、農業專業證書、農業技術員證書、高級技術員證書4種，層次分明，可以逐級晉升，實行職業準入。

（三）日本。二戰后，城市化進程加快，產業和人口過于向大城市集中，使得農村過疏化問題嚴重，面臨人口密度持續下降、村莊凋敝、農業生產效益低下等問題。為穩定農村秩序、縮小城鄉差距，解決農村人才和資金缺乏的問題，日本政府把發展農業教育、培養新型職業農民作為解決農村空心化問題的重要舉措。

1、健全農民職業教育法律、政策

（1）法律。從明治政府時期至今，日本陸續頒布了《農業教育通則》、《農學校通則》、《農業改良助長法》、《職業教育法》、《農業基本法》，這些法律對農民職業教育的培養目標、方式、內容等都做了詳細規定，對農民職業教育提供立法保障。

（2）政策。為保障農民職業教育的順利實施，日本政府實施了農業補貼、價格支持、優惠信貸、政府服務等一系列扶持政策。

2、完善農民教育體制，形成立體、互通的農業教育體系。為培育職業農民，應對農村的過疏化和老齡化問題，日本政府建立了完備的農業教育體系，既有公立的學歷性教育和非學歷性教育，又有私立的農民學院。在基礎教育階段，就融入農業知識，且小學、初中、高中（職業中專）、大學可以實現對接，形成了立體、互通的農業教育體系。

3、發揮日本農協的文化教育功能，注重公益性。日本農業協同合作社會員遍布全國，幾乎全國的農民都是其會員，由自民黨進行經費支持。針對基層農民開展土壤的科學利用、農業經營目標診斷、經營類型選擇、有機農業生產者培育等方面的指導和培訓，不以盈利為目的，既提高了農民的生產技能，又幫助農民樹立了新的現代農業價值觀。

四、對我國的啟示

綜合以上主要發達國家的新型職業農民培育的措施，可以發現一些共性的做法，如立法保障、政策和資金支持、職業資格準入、健全教育培訓體系、改善農村生產生活條件等。基于我國的國情和存在的問題，筆者認為我國的新型職業農民培養應著重解決“培育誰”、“如何培育”的問題。

（一）加強農民職業教育單獨立法，提供法律保障。目前，我國尚未針對農民職業教育出臺專門的法律法規。《教育法》、《農業法》、《職業教育法》和《農業技術推廣法》雖然都有所提及，但都不具體、不系統、不全面，對培育對象、權利義務、經費來源、激勵和保障措施等沒有明確，并且政出多頭，責任主體不明確。因此，借鑒美國、法國等的做法，充分重視職業農民培育權益保護，單獨出臺一部切實可行的農民職業教育法，以立法的形式來規范和促進農民職業教育發展，為新型職業農民培育提供法律保障。

（二）健全培育體系，創新培育模式，實現按需施教。新型職業農民培育是一個系統工程，以農業部為主，建立政府、行業、產業、高校多方參與的培育體系。以新型職業農民示范市（縣）為抓手，構建“以點帶面”的培育模式，根據各類培育主體（高校學生、留守農民、返鄉農民等）的特點進行針對性的培養，培訓內容充分尊重農民意愿和當地產業特點，培訓形式由“課堂授課式”為主改為“現場指導式”為主，建立新型職業農民師資隊伍準入制度，改變外源供給與內在需求的錯位相接的問題，提高培訓的實效。

（三）構建長效激勵機制，提高政策扶持的針對性。我國的農業補貼政策多是普惠性的，沒有針對新興職業農民從事農業生產制定相應的激勵性政策，如創業資助、資金支持、農業保障、教育培訓等。因此，建議建立嚴格的職業資格準入制度，使有能力的新型職業農民真正享受到扶持政策帶來的便利和優惠，并在養老、醫療等社會保障方面和城鎮居民享受同等待遇，只有安心才能樂業。

（四）加強基礎設施建設，建設美麗鄉村，增強農村吸引力。目前，我國有農業開發專項資金、扶貧基金以及農業部、財政部、水利部、教育部、科技部等的專項支農資金項目，但沒有很好地將其整合到一起用于基礎設施建設。農村在加強基礎設施建設時一定要以促進農業生產、提高農民生活質量為原則，重點建設道路、橋梁等交通系統、生活供水供電系統、垃圾和污水集中處理系統、生活娛樂系統（如鄉村文化體育廣場）、醫療衛生保障系統，不斷提升農村社區服務功能，增強對新型職業農民的吸引力。

主要參考文獻：

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