西北民族地區旅游危機預警管控研究

竇開龍

[提要] 在旅游危機多發和旅游業蒙受損失背景下，西北民族地區旅游危機預警管控取得階段性成效。但該區域旅游危機有特殊形成根源，在新的歷史時期，需要轉變理念，研究形成機理和影響要素，形成源頭治理、預警應急和恢復相結合的治理路徑和模式，提升治理績效。

關鍵詞：旅游危機；形成機理；治理路徑；西北民族地區

本文為國家社科基金項目：“非傳統安全視域下西北民族地區旅游危機預警管控研究”（15XMZ047）

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月21日

高發多發的旅游危機，不但對西北民族地區旅游發展形成威脅，也對預警管控模式有效性形成考量。探究旅游危機形成機理，有助于轉化應急管理模式為根源治理模式，確保邊疆社會和諧發展。

一、西北民族地區旅游危機及治理特征

（一）旅游危機特征。除了具備旅游危機的一般特征之外，由于時代、地域和產業因素的共同作用，西北民族地區旅游危機有其特殊的形成邏輯、表現形式和發展規律。主要表現是：（1）爆發態勢趨穩。從現有新聞報道和官方權威披露信息看，盡管旅游危機頻次比20世紀90年代增多，但整體態勢得到遏制，趨緩趨勢有所顯現；（2）表現類型多元。第一類是由于自然災害（甘南泥石流）和衛生事件（SARS）誘發，屬于外在風險型；第二類社會事件和安全事件誘發（西藏“三一四”事件、烏木魯齊“七五”事件），屬于“內源型”旅游危機；（3）影響多樣不一。旅游危機發生后，對目的地經濟、社會、文化、生態、旅游者行為和旅游危機預警管控系統都形成一定影響，并且對不同區域、不同時間點、不同層面的影響具有較大分異；（4）演化路徑明顯。潛在的運行邏輯是：風險源形成——安全隱患積累疊加——突發事件發生——旅游危機形成——應急管控和恢復——再次爆發。

（二）旅游危機治理特征。面對旅游危機的高發多發頻發態勢，西北民族地區積極應對，在治理方面體現出以下特征：（1）旅游危機治理意識增強，但理論認識和制度框架搭建不足。接二連三的危機事件，破壞了產業的有序運轉，也對以往的自然-社會整體系統的安全運行性提出挑戰，相關利益群體迅速轉變觀念，糾正片面追逐產業經濟效益的發展模式和思維，但整體認識不足，制度建設和采取措施尚不盡如人意；（2）旅游危機應急能力顯著提升，但精準舉措和系統治理體系建設尚不到位。從以往旅游危機發生后的張皇失措，到現在的沉著應對，以及預案儲備和應急方案實施，治理水平顯著提升，但尚未完全占據主動，績效欠佳；（3）目的地安全態勢區域平穩，但隱患在短期內難以消除。在國家加大投入和重視度之后，自然災害防御、社會事件管控取得很大進展，但導致西北民族地區旅游危機的各類“風險源”和“社會自然脆弱性問題”尚未被徹底解決，因此再次爆發的可能性依舊存在。

二、西北民族地區旅游危機形成機理

任何危機的發生絕非一日突發，而是社會自然事物演化的必然現象。長期社會和自然運行中，一些問題和矛盾未得到及時處理，或得不到恰當處理，矛盾越積越多，形成“積累因果效應”，最終爆發突發事件，傳導至旅游業，誘發旅游危機。因此，治理危機，先明其理，勢在必行。西北民族地區旅游危機的形成主要在于非傳統安全原因。具體因素如下：

（一）民族社會深層次問題

1、宏觀問題。一是全球風險社會時代來臨，人類面臨的安全風險整體加大。如同貝克所言，人類社會進入工業化后期或者后工業化社會后，由社會本身制造的風險浮出水面，各類局部或全球性的突發事件、突發災難不斷出現，人類的安全壓力增大；二是中國社會轉型加劇，社會問題、社會矛盾累計疊加，社會安全問題凸顯。

2、區域問題。一是自然環境特殊。西北民族地區地質條件復雜，歷史和現實中都是地震、泥石流、洪水等災害多發地區。本區域天氣氣象發生變化，沙塵暴、霧霾等災害出現；二是區域經濟發展因素。整體發展速度加快，和沿海的經濟差距有所縮小，但發展差距依舊很大；三是社會不穩定因素增多。由于前蘇聯解體，地緣政治變化，國家大國戰略調整，中國西北邊疆地區地緣政治變化，“三股勢力”或“三股主義”活動加劇，頻繁制造事端，影響社會安全；四是民族關系問題出現新變化。由于資源產權界定不明晰、城鄉人口流動頻繁、民族語言交流隔閡、民族教育發展不足、宗教信仰差異、民族意識增強等原因，民族之間的關系敏感多變，民族關系問題增多；五是科技和醫療因素。整體科技水平滯后、醫療衛生條件差、防御應對一些重大衛生疾病或事件的能力低。

3、行業問題。一是旅游產業牽扯到交通、住宿、娛樂、飲食等多個行業，點多面廣，不易管控；二是旅游業尤其自身的敏感性和脆弱性，遇到外界變化，立刻發生響應；三是行業管理存在不足，在危機意識、危機管控機制方面存在諸多問題。

4、認識問題。一是人類對未知世界的認識，在絕大多數時候往往滯后于現實，對現實的解釋力不足；二是學術界、產業結合管理層對旅游危機的認識目前存在不足，在其演化規律和應對機制研究上急需拓展深入。

（二）社會輿論不當宣傳。包括：（1）謠言傳言或者小道消息。一些人有意無意間夸大其詞，或者歪曲事實，結果別人傳播，形成“滾雪球”效應，事實被掩埋在傳言之間，給群眾了解真相增加了難度和障礙。如對西北熱點地區，總有人說“不安全”、“不穩定”、“生態惡化”之類的言辭，給潛在旅游者造成誤導；（2）不務實宣傳。個別媒體采取傳統宣傳模式，老調重彈、刻板死板、單純說教，缺少新的角度和深度分析，使受眾形成逆反心理，同時也給別有用心者以可乘之機。

（三）社會公共危機事件。包括：（1）自然災害。地震、泥石流等地質災害突然發生，給先前的刻板印象以實施支持，進一步造成民族旅游現象的扭曲和失真；（2）社會事件。恐怖主義利用一些時機，制造事端，驗證了先前的不當輿情和謠言宣傳，形成惡劣后果。如新疆在烏魯木齊“七五”事件后，政府雖然做了處置，但各類消息已經鋪天蓋地，一些流言也乘機而起，接著發生的“針刺事件”等則發揮了“導火索”效應，直接使新疆旅游流數量一度再次銳減。

三、治理路徑及對策

（一）提高治理認識水平。具體對策是：（1）轉變傳統觀念和理念，創新思想認識。旅游危機的治理，絕不可以臨時抱佛腳，平時不在乎，突發時全面出動，突擊應對，而是要防患于未然。因此，需要樹立綠色發展思想，強化危機意識、責任意識，切實認識到危機帶來的巨大危害。同時，轉變“頭痛醫頭”模式為“根源治理”模式，改變對事件“突發性”的認識，側重根源預防管制，實現動態治理，消除危機形成的土壤和條件；（2）強化研究。成立研究機構，開展項目分析，探究旅游危機現象，提高對旅游危機的認知，為實踐提供指導。

（二）強化危機根源治理。具體對策是：（1）發展民族經濟。轉變經濟發展方式，在推動城市化、市場化和工業化的同時，轉化產業結構，致力于發展第三產業和文化旅游產業，挖掘特色資源，促進少數民族地區原住民收入增長。（2）優化社會結構。進一步消除人口流動的障礙，降低人口遷移成本，疏通社會階層的上升途徑，維護少數民族弱勢群體利益，消除社會階層固化現象。（3）促進文化發展。一方面保護少數民族文化遺產，打造特色文化產業集群，形成旅游和文化互動機制，提升旅游競爭力；另一方面加強民族地區國家認同教育，通過有效途徑提高國家凝聚力和向心力。（4）保護區域生態。推廣和實施綠色環保技術，提高植被覆蓋率，加強生態環?？冃Э己耍l展生態旅游，促進生態好轉。

（三）提升預警應急和產業恢復能力。具體對策是：（1）狠抓預警工作。開展旅游危機信息搜集和分析，建立健全安全信息平臺，為危機預警提供支持；健全制度，將預警工作法制化。（2）有效開展應急。在現有實踐經驗基礎上，設計各類預案，儲備資源，加強培訓和訓練，提高居民、旅游者和管理人員應對能力；成立跨區域性專門機構，搭建平臺和信息物資等共享機制，調動社會各階層積極性和能動性，共同應對旅游危機；利用媒體開展正面宣傳，塑造目的地旅游安全形象；創新產品結構，推出鄉村體驗游、醫療科技游等新型產品。（3）加強熱點時段和空間管控。在重點地段和時段加大監控排查、增強精準管控、維護民族地區社會秩序穩定。（4）事后開展系統評估和總結。將經驗教訓及時梳理，用于指導后續實踐。

綜上所述，只要采取基于非傳統安全的根源治理模式，因地制宜、因勢而動，西北民族地區旅游危機多發態勢可以得到進一步管控，民族旅游對經濟社會和文化發展的促進效應將顯著提升。

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