山東黃河水權(quán)交易探討

張盼盼，彭 程

（1.天橋黃河河務(wù)局，山東 濟(jì)南 250000；2.山東黃河河務(wù)局，山東 濟(jì)南 250014）

黃河是山東省最重要的客水資源，全省已有13市80多個(gè)縣（市、區(qū)）用上了黃河水，沿黃各市共有萬畝以上引黃灌區(qū)65處，引黃灌溉面積233.33余萬公頃。在嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)域取用水總量控制的同時(shí)，通過水權(quán)交易的方式合理優(yōu)化配置黃河水資源對(duì)山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。

1 初始水權(quán)分配

1987年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家計(jì)委和水利部關(guān)于黃河可供水量分配方案的報(bào)告，確定了正常年份黃河最大可供水量370億m3，其中山東省分水指標(biāo)為70億m3。2010年，山東省水利廳、黃河水利委員會(huì)山東黃河河務(wù)局聯(lián)合印發(fā) 《山東境內(nèi)黃河及所屬支流水量分配暨黃河取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案》（以下簡稱《細(xì)化方案》），將山東省70億m3控制指標(biāo)細(xì)化至14市，其中干流水量指標(biāo)65.03億m3，支流水量指標(biāo)4.97億m3。山東省水利廳每年將黃河干流用水總量控制指標(biāo)分配給各縣（市、區(qū)）；黃河水利委員會(huì)按照《細(xì)化方案》對(duì)各市許可水量進(jìn)行總量控制，將黃河干流水量分用途許可至用水戶。各用水戶取得黃河干流水權(quán)的標(biāo)志為黃河水利委員會(huì)取水許可證及取水許可登記表。

2 供水現(xiàn)狀

根據(jù)山東省水資源公報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001—2015年15年間，山東省年均供水量為225.28億m3，黃河年均供水量占全省供水量的比例為25.82%，所占比例逐年增加。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，山東省各市引黃用水需求逐年擴(kuò)大，用水矛盾愈加明顯。特別是2014年春季開始，山東省受厄爾尼諾事件影響，沿黃各市降雨量較往年顯著減少，遭遇了嚴(yán)重旱情，部分地區(qū)農(nóng)作物大面積受旱，多地生活及工業(yè)用水發(fā)生困難，各市對(duì)客水資源的依賴性增強(qiáng)，部分市用水戶引黃水量超過細(xì)化方案控制水量及許可水量。

按照《細(xì)化方案》的干流控制指標(biāo)及取水許可情況，各市引黃供水分為3類。第一類是該區(qū)域控制指標(biāo)已全部許可完畢，近年年均引水量已達(dá)到許可水量，如菏澤、德州、濟(jì)南、濱州、東營等市；第二類是該區(qū)域控制指標(biāo)尚未許可完，近年年均引水量與許可水量相當(dāng)，如濟(jì)寧、泰安、淄博3市；第三類是青島、濰坊、煙臺(tái)、威海膠東4市，由于前期工程配套等原因，膠東4市取水許可水量只有8 000萬m3。近兩年膠東4市受降水量減少的影響，引黃水量逐年增加，其年均實(shí)際引黃水量已接近省細(xì)化方案分配指標(biāo)水量。目前，膠東4市正對(duì)剩余引黃控制指標(biāo)水量辦理取水審批手續(xù)。

3 山東黃河水權(quán)交易的必要性及試點(diǎn)

目前，隨著氣候變化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成的引黃用水需求增加，以及最嚴(yán)格水資源管理制度的工作要求，建立健全水權(quán)制度，利用市場機(jī)制合理優(yōu)化配置水資源是緩解山東省黃河水用水矛盾的必經(jīng)之路。

2005年水利部出臺(tái)了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》、《關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》，黃委印發(fā)了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程核驗(yàn)辦法（試行）》。2009年黃委印發(fā)了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》，明確了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限、程序及相關(guān)規(guī)范。2016年4月，水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌區(qū)用水戶水權(quán)交易三種交易方式和相關(guān)規(guī)定。山東省黃河水權(quán)交易流程如圖1示。

圖1 山東省黃河水權(quán)交易流程圖

2016年，山東省積極開展水權(quán)水市場制度建設(shè)試點(diǎn)工作，印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水權(quán)水市場制度建設(shè)的意見》，選擇濟(jì)寧市作為市級(jí)水權(quán)水市場制度建設(shè)試點(diǎn)，選擇寧津縣、東平縣、沂源縣作為縣級(jí)水權(quán)水市場制度建設(shè)試點(diǎn)，開展行業(yè)水權(quán)、井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)、引黃井渠雙灌區(qū)以及工業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換等工作試點(diǎn)，并在全省推廣水權(quán)水市場建設(shè)試點(diǎn)工作。2016年12月，山東省水利廳印發(fā)《山東省水權(quán)交易實(shí)施管理辦法（暫行）》。這些政策法規(guī)為山東黃河水權(quán)交易奠定了重要基礎(chǔ)。

4 山東黃河水權(quán)交易原則

結(jié)合山東省黃河取用水情況、水權(quán)水市場條件及現(xiàn)行法律法規(guī)，提出以下水權(quán)交易原則。

4.1 水權(quán)明晰原則

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，水權(quán)交易的前提是明晰的水權(quán)，山東黃河區(qū)域水權(quán)的標(biāo)志為《細(xì)化方案》的干流控制指標(biāo)，用水戶水權(quán)的標(biāo)志為黃河水利委員會(huì)審批發(fā)放的取水許可證及取水許可登記表。區(qū)域水權(quán)交易，以各市細(xì)化方案結(jié)余水量為標(biāo)的；取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易，以取水許可證及取水許可登記表的許可水量為標(biāo)的。

4.2 可持續(xù)利用原則

水權(quán)轉(zhuǎn)讓要尊重水的自然屬性和客觀規(guī)律，也要尊重水的商品屬性和價(jià)值規(guī)律。山東省黃河水權(quán)交易要統(tǒng)籌考慮區(qū)域生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生態(tài)用水，充分發(fā)揮有限黃河水資源的綜合效益，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

4.3 用水效率原則

節(jié)水是水權(quán)交易的前提條件之一，對(duì)于沒有黃河結(jié)余水量的區(qū)域，要激勵(lì)各產(chǎn)業(yè)提高用水效率。水權(quán)交易要有利于水資源的高效利用與節(jié)約保護(hù)，對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中的淘汰類，產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的，要限制其通過交易獲得水權(quán)。

4.4 公平、公正、公開原則

水權(quán)交易要尊重交易雙方的意愿，在自愿、平等的前提下進(jìn)行交易，交易價(jià)格要符合市場價(jià)值和雙方意愿。水權(quán)交易應(yīng)通過依法設(shè)立的交易平臺(tái)進(jìn)行，依法接受相關(guān)部門的監(jiān)督管理。

5 結(jié)語

目前，山東省各市黃河干流控制指標(biāo)基本許可完畢，大部分市沒有結(jié)余黃河水量，且近幾年年均引水量已達(dá)到黃河干流控制水量，以縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位為主體的區(qū)域水權(quán)交易存在一定的局限性。山東黃河水權(quán)交易的重要方式是取水權(quán)交易和灌區(qū)用水戶水權(quán)交易，獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人可通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源，在政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)行水權(quán)交易，優(yōu)化黃河水資源配置，促進(jìn)水資源的高效利用與節(jié)約保護(hù)。

[1] 喬西現(xiàn).黃河水資源統(tǒng)一管理調(diào)度制度建設(shè)與實(shí)踐[J].人民黃河，2016，38(10).

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[3] 陳永奇.黃河水權(quán)制度建設(shè)與黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐[J].水利經(jīng)濟(jì)，2014，32(1).