精準扶貧政策執行的偏差及破解策略

吳永嬋

（廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

[經濟社會發展研究]

精準扶貧政策執行的偏差及破解策略

吳永嬋

（廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

為了推進扶貧工作，在"十三五"期間習近平書記提出"精準扶貧"政策，使得扶貧工作日益4制化。政策執行人員是政策執行的主體，政策執行的效果會因其人情扶貧、敷衍性執行、選擇性執行、附加性執行等行為而出現偏差，導致政策扶貧效果達不到預期目標。分析政策執行人員在精準扶貧政策執行中存在的問題，進而有針對性的提出破解對策，才能確保扶貧工作順利進行。

精準扶貧；政策執行人員；執行偏差；破解策略

引言

“政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方、條例的總稱”。[1]公共政策執行主體，丁煌認為“行為科學領域的行為主體是指行為的發出者或實施者，是具有行為目的、意識和能力的人和以人為單位所形成的社會組織或社會群體”。[2]“政策執行偏差就是指由于受到諸多主客觀條件的阻礙，導致政策執行主體在實際的政策執行后，執行效果偏離政策初衷的政策現象?！盵3]

我國的扶貧工作經歷了“貧困縣-貧困村-貧困戶”的階段，貧困人口數由80年代的25000萬人減少到2014年的7000多萬，扶貧工作取得了很大的成效。中共中央提出2020年全面實現小康社會的偉大目標，而扶貧工作是實現全面小康社會的攻堅戰。在“十三五”期間，習近平書記提出“精準扶貧”政策，我國農村最低生活保障制度和開發式的扶貧政策制度得到有效銜接，精準扶貧日益機制化。

在對精準扶貧的理論研究中，王思鐵[3]認為“精準扶貧:是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式”。一般來說，精準扶貧主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰，是“個人定制”式的扶貧。精準扶貧主要包括精準認識、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面。精準識別是精準扶貧的基礎，要求摸清摸準扶貧對象，了解扶貧對象的實際情況和實際需求；精準幫扶是精準扶貧的關鍵，要求精準識別后，結合扶貧對象的具體情況，制定相應的幫扶措施；精準管理是精準扶貧的保證，要求對扶貧對象進行管理，跟進扶貧對象的情況，保證扶貧工作公開透明、有效優質；精準考核是精準扶貧的要求，可以保證政策執行人員能夠盡職盡責進行扶貧工作，避免扶貧工作的形式化和敷衍化。精準扶貧政策是我國的實現全面小康社會的重要政策之一，在執行的過程中容易因執行人員的影響而造成執行偏差，影響扶貧脫貧工作的順利進行。

一、政策執行人員在精準扶貧中執行偏差的表現

（一）人情扶貧

精準扶貧政策的提出和兩項制度有效銜接，國家對貧困戶的資金投資增大，大大地吸引了人們的注意力。在精準扶貧識別工作中，政策執行人員利用自身權勢和職位的便利，貪圖小利，抱著僥幸心理通過隱瞞真實情況、構建虛假信息、走過場式民主評議等手段為與自身存在親友關系的農戶申請到貧困戶的名額，實行人情扶貧，使真正貧困的農戶沒有獲得貧困名額，不貧困的農戶反而得到貧困戶的資格。占用貧困戶的名額不僅搶奪了扶貧的資源，還導致貧困農戶數量無法縮減，貧困的依然貧困，嚴重影響扶貧工作的順利進行。

（二）敷衍象征式執行

2013年11月，習近平書記在湖南考察時強調“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！币恍┑胤降恼邎绦腥藛T在精準扶貧的各環節中采取敷衍、象征性地執行方式。在識別過程中，國家對識別上沒有具體的識別標準，這就需要各地方采用走訪調查、民主評議等方式統計貧困人數來確定指標。由于扶貧識別范圍廣、工作環境惡劣、工作量大、難度大等原因，政策執行人員很難認識和區分不同貧困家庭的實際貧困情況，于是通過估算推測的方式來確定貧困數量和不同家庭的貧困程度，從而敷衍式地完成扶貧對象的識別工作。在精準幫扶過程中，部分政策執行的官員追求自身的政績，建立多個扶貧項目的示范點，以此完成上級所要求的指標。政策執行人員敷衍象征性執行政策，不僅導致現實的貧困情況無法認清，而且在很大程度上使扶貧資源產生低效問題，擴大貧困面。

（三）選擇性照搬性執行

政策執行人員在執行政策中對政策的實際目的或者某些內容歪曲其意，對政策的執行照搬以往舊的方式，缺乏適應當地需求的措施，使政策無法落實到位，達不到政策的預期效果。2013年我國正式啟動“集中連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃”，目的是為了使貧困地區能夠成片狀有帶動式地發展，但部分地方的政策執行人員考慮到扶貧工作的指標，擔心項目建設的失敗，在開發貧困區域發展時選擇了一些條件較好、區域已成片的地區作為貧困開發地區，而將散落的真正的貧困村拒之門外。此外，在扶貧項目建設和扶貧資源分配上政策執行人員存在照搬行為。扶貧項目建設要求結合實際情況進行建設，有的政策執行人員沒有結合當地實際情況，看到其他地區通過發展農業脫貧，則照搬其他地區的模式，在不適合發展農業的情況下強硬發展農業；在扶貧資源分配上，照搬實物發放模式，沒有根據貧困農戶的實際需求和當地發展需求，如貧困農戶因農業發展對技術存在很大需求，政策執行人員卻給其發放大米、食油等，使扶貧資源沒得到充分發揮作用，貧困戶的需求得不到滿足。

（四）附加式執行

在精準扶貧政策執行過程中，為了實現自身的利益達到自身的目標，有的人在執行政策中附加一些原政策目標沒有或者無相關性的要求或條件。“土政策”就是附加式政策執行的一種表現形式。“土政策是指打著貫徹上級政策要結合實際的旗號而自行附加額外目標的政策，它另搞一套，自行其是，謀取私利，影響原有政策目標的實現?！盵4]如有些地區的政策執行人員在建設一些項目時，要求貧困戶在參與項目前上交一定金額作為項目投資才能獲得項目參與資格，導致許多貧困的農戶無法參與到扶貧項目中，或者因為投資金錢到項目中，短期內無法得到收益而影響到貧困戶的正常生活。

二、從政策執行人員角度分析政策執行偏差的原因

（一）主觀層面

1.價值取向和認知不夠正確

人的行為受到其價值取向的影響，人往往會選擇做出對自身利益有利的行為。在公共政策執行中，政策執行人員的價值取向和認知對政策執行的結果如何起到十分重要的作用。以公共利益為第一位的執行人員，在工作中積極維護公共利益，不貪圖私利，對公共事業具有高度的責任感，當公共利益和個人利益沖突時，首先選擇公共利益。政策執行人員對政策精神、政策內容有充分的認知和理解，才能端正態度按照政策要求很好地執行政策。然而在精準扶貧過程中，政策執行人員由于自身不正確的價值取向，利用工作便利，謀取私利，為不是貧困的人獲得貧困幫扶，嚴重影響扶貧工作。同時，在對政策上的理解和認知不足，曲解政策精神，象征性或者選擇性地執行政策，使得扶貧工作偏離扶貧工作的初衷。

2.政策執行人員能力不夠強

作為政策的執行人員不僅要掌握政策執行的相應知識，還需要有一定的管理能力和溝通能力。在精準扶貧政策中，政策執行者不僅要能深刻理解精準扶貧政策的精神，還需要能夠組織扶貧工作的進行，如積極引進項目，充分運用各種資源等。在現實中，精準扶貧工作復雜多變，需要政策執行人員能夠在地域范圍廣、貧困程度不均的貧困地區中根據政策要求以及自身能力進行貧困識別，要走訪調查、核實收入，給貧困戶建檔立卡；要與人們進行溝通交流，了解貧困農戶的需求；要因地制宜的發展產業，引進項目；還要對每村每戶進行管理，進行跟蹤了解動態情況。但許多政策執行人員因為對農村工作了解少，溝通能力和管理能力有限，對貧困農戶的識別不夠準確，致使幫扶產業發展受限，影響扶貧工作的順利進行。

3.政策執行方式選擇不夠合理

“行政管理機構實施活動依靠的不僅僅是該機構官員的態度和動機，以及外部的壓力，而且取決于該機構所能獲取的政策實施技術?！盵5]在精準扶貧政策執行的過程中，一些政策執行人員沒有采取正確的政策執行方式，在產業扶貧上不考慮本地實際需求，生硬照搬其他地方的發展模式，沒有擴寬自身的市場認識，受傳統小農經濟思想影響嚴重。一些政策執行人員“走過場”式的進行扶貧工作，沒有根據政策執行的要求充分對政策進行宣傳，宣傳方式單一，對扶貧識別沒有落實到位，通過估算推測完成識別工作等。政策執行人員對政策執行方式的選擇關系到扶貧工作進展的結果，采取不恰當不合理不適應需求的執行方式，不但不能解決當地的扶貧問題，反而可能給地區的發展帶來更大的問題。

（二）客觀層面

1.人員組織不夠完善

截至2014年，我國的貧困人口還有7000多萬，主要集中在民族地區和高寒地區。相對于貧困戶的數量來講，當前政策執行人員的數量與貧困戶幫扶所需存在失衡。當前，執行扶貧工作的政策執行人員主要是在鄉鎮政府和村委會的領導和工作人員，而鄉鎮政府和村委會負責扶貧工作的人員少之又少，在對于數量人員有限的政策執行人員來說，對于復雜的識別、扶貧資源落實和管理等工作存在心有余而力不足的問題。同時，組織內部如果有很強的凝聚力，則更容易為共同的目標努力，才有更大的執行力和能動力。而在精準扶貧工作中，一些政策執行人員偏離組織方向，破壞組織內部的團結氛圍，導致組織偏離政策執行的初衷。

2.權利配置不夠合理

在精準扶貧工作的實施中，我國建立了縣-鄉-村-包扶單位的四級單位組織管理體系，縣級機構在扶貧的自主權加大了。但是，在實際的扶貧工作中，縣級機構仍然受到上級單位的很多限制，使得鄉鎮的許多工作也受到縣級的限制。如在貧困區產業扶貧工作上，縣級若想發展一些新型的產業，則必須在上級所規定的產業范圍里，缺乏創新性，過于死板。在扶貧資金的管理上，各項項目資金的使用需要經歷資金的審批、撥付、管理等過程，所花費的時間長，程序復雜，影響資金的使用效率和項目的工作進展。這種權利配置，雖然可以保持層級上的統一指揮，但是協調性和靈活性較差，影響扶貧工作的效率。

3.政策宣傳不夠到位

毛澤東曾說“善于把黨的政策變動變為群眾的行動，善于使我們的每一個運動，每一次斗爭，不但領導干部懂得，而且廣大群眾都能懂得，都能掌握，這是一項馬克思列寧主義的領導藝術”[6]。政策只有真正的讓政策執行人員掌握理解，讓廣大民眾理解，才能更好的實現政策制定的目的，才能在政策執行的過程中讓政策執行人員和廣大群眾一起為共同的目標而齊心協力。在政策宣傳的過程中，由于貧困地區交通不便利，農戶的文化水平不太高，政策執行人員自身對政策的認知存在偏差不能把握重點導致宣傳的不到位，使得農戶對精準扶貧政策的熱情不高。

4.監管和責任機制不夠完善

在精準扶貧工作中，我國采取“一村一策，一戶一方、一人一策”的幫扶措施，這就要因地制宜，按事實施策。但在實際工作中，政策執行人員濫用職權，主觀隨意，導致政策執行偏離政策目標，造成的責任后果卻無人承擔，也無法追究責任到人。另外，在執行時缺乏有力的監管。扶貧工作眾多信息不公開，民眾對正常的認識和了解不夠，自我權利的維護認識不足，使得群眾監督和社會監督不能發揮其作用。

三、從政策執行人員角度分析政策執行偏差的破解策略

（一）主觀層面

1.糾正錯誤價值觀念和認知

政策執行人員應從自身分析，端正態度，樹立正確的價值觀念，以國家的利益為首，不貪圖私利，不計較個人得失，加強自身工作的緊迫感。在政策實施過程中，提高自身的政策理論素養，廣泛學習各方面知識，認真學習、把握并貫徹落實國家政策，把扶貧工作做好，在工作中加強自身的責任感和使命感，克服各種不利的誘惑，加強自身的服務意識，為扶貧工作做出貢獻。

2.提升政策執行人員各方面的能力

政策執行人員能力的提升，對政策目標的實現有著重要作用。知識能力強才能更好地理解和吃透政策的內容，把握政策精神，視野才能更廣闊；溝通交流能力強才能更好地和民眾交流，了解民眾的需求；組織協調能力強才能更好地組織扶貧工作開展，組織農戶參與扶貧項目，協調人與人之間的矛盾和沖突；管理能力強才能把握大局，全面考慮，結合實地情況，把握扶貧的動態，使得扶貧工作順利進行。提高政策執行人員的能力需要執行人員自身的努力，自主學習，積極鍛煉能力。同時，執行機構應加強政策執行人員的能力，通過教育培訓、實地考察和基層鍛煉等方式提高執行人員能力。

3.采取正確的政策執行方式

在政策執行過程中，附加性執行、敷衍照搬性執行、選擇性執行都不符合政策的實際需要，也不符合政策執行的法律要求。政策執行人員應克服不良表現，講究真抓實干，采取靈活的執行方式，不貪圖己利。在運用政策的執行方式時，結合本地實際情況，實事求是地靈活運用經濟手段、行政手段、法律手段和思想誘導手段。當所采用的執行方式受限制時，可交叉運用行政執行方式以適應現實所需，不可簡單地劃分規定，死板統一地執行和套用。

（二）客觀層面

1.合理安排人員，提高執行效率

我國目前有14個左右地區約592個貧困縣，約12.8萬個貧困村，貧困村、貧困戶數量大，分布不集中，一般在高山地區和民族地區，交通不便，基礎設施不完善，獲取政策信息的途徑少，時間長。精準扶貧提出“一戶一法”的方針，要求政策執行人員能夠對貧困地區的每村、每戶、每人都能都幫扶計劃，任務量極大，但貧困地區缺乏有知識有能力有經驗的執行人員。所以，應合理安排和組織政策執行人員，適量增加政策執行人員數量，把政策執行人員團結起來，充分發揮其力量。同時，實施好駐村干部計劃，讓更多有經驗有能力的人為貧困地區出謀策劃，發展致富項目，實現脫貧致富的目標。

2.把政策宣傳到位，進行政策解讀

政策是否能夠進入到群眾的視野當中，為群眾所接受，關系到政策的目標是否能夠實現。2016年1月，習近平書記在云南考察時強調“扶貧開發是我們第一個百年奮斗目標的重點工作，是最艱巨的任務?！狈鲐毠ぷ魇滓木褪切麄髡?。在貧困地區，農戶的文化水平不高、理解能力不強，這就需要政策執行人員在宣傳政策時通過多種途徑將政策傳達下去，比如上門向貧困戶進行政策解讀，通過廣播、電視進行傳達等，利用貧困地區能夠利用的資源簡單通俗地讓扶貧政策傳達到農戶耳中，這樣才能凝聚農戶的力量將扶貧工作做好。

3.完善權力機制和責任機制

政策執行人員在執行政策時存在著因受權力限制而無法進行，或因有過多的權力而濫用職權為自己謀取私利的情況。所以，應完善政策執行人員的權力機制，保證在問題出現時政策執行人員能夠及時使用權力將問題解決；完善政策執行的責任機制，將責任機制的履行與法律結合起來，提高責任機制的法律性和可操作性，使政策執行偏離政策目標的行為受到法律約束，使責任有人承擔。

4.完善監管機制

政策執行部門應加強政策執行情況的透明度，及時將政策執行情況進行公布。上級部門應積極主動地了解下級政策執行情況，定時或者不定時地了解政策執行情況并進行動態監管。應積極號召群眾和社會各界對政策的執行進行監管，為群眾和社會監管提供更多更全面的法律保護和監管途徑，并對群眾和社會各界反饋的信息進行調查核實，對存在問題進行及時解決。

[1]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M]].北京：中國人民大學出版社，2003：50.

[2]丁煌.政策執行阻滯機制及其防治對策[M].北京：人民出版社，2002：99.

[3]王思鐵.精準扶貧：改“漫灌”為“滴灌”[J].四川黨的建設(農村版)2014(04)：14-15.

[4]寧國良.論公共政策執行偏差及其糾正[J].湖南大學學報（社會科學版），2009(3)：95－98.

[5]詹姆斯·安德森.公共政策[M].謝明，等，譯.北京：華夏出版社，1990:137.

[6]毛澤東.毛澤東選集第3卷,[M].北京：人民出版社，1991：1101—1102.

The Deviation of the Implementation of Accurate Poverty Alleviation Policy and Its Countermeasures

WU Yong-chan
(Politics and Public Administration Academy,Guangxi Normal University,Guangxi Guilin 541000,China)

In order to promote the work of poverty alleviation,President Xi Jin-ping proposed the"Targeted poverty alleviation"policy in"the 13th Five-Year plan"for making poverty alleviation work increasingly institutionalized.Policy executive is the subject of policy implementation.Policy implementation effect will be because of some behaviors,such as the human poverty alleviation,the perfunctory poverty alleviation,the selectivity poverty alleviation,the additive poverty alleviation,etc.These actions appears deviant,resulting in poverty alleviation policy effect is not up to the expected goal.This paper analyzes the problems existing in the implementation of policy assistance in the implementation of precision poverty alleviation,and then puts forward some countermeasures to ensure the smooth progress of poverty alleviation work.

targeted poverty alleviation;policy executive;executive deviation;crack strategy

D63

A

1671-1084（2017）01-0012-05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.01.004

2016-10-13

吳永嬋，廣西師范大學政治與公共管理學院2015級在讀碩士研究生，研究方向為公共管理。