西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策實施的實踐探索

[摘要]中共十八大、十七大和相關(guān)政府工作會議提出了完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。到目前為止，無論政府還是學(xué)術(shù)界，對于生態(tài)補償機制建設(shè)的認(rèn)識、實踐更多地集中在意義和必要性層面。特別的，在實踐層面上，近年來各地各級政府相繼出臺了帶有補償性質(zhì)的一些政策和措施，而這些具有政府行政事業(yè)性收費的合法性、透明性仍然受到了各界的質(zhì)疑。本文歸納出我國旅游生態(tài)補償政策實施過程中所存在的突出現(xiàn)實問題，結(jié)合對西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策實施所面臨特殊現(xiàn)實背景的分析，特別強調(diào)必須解決旅游開發(fā)中對少數(shù)民族社區(qū)進(jìn)行生態(tài)補償?shù)膯栴}，并嘗試性提出了一系列旅游生態(tài)補償政策實施的對策建議，以期既從制度層面上對旅游生態(tài)補償政策實施提供更有力的支撐，又從現(xiàn)實領(lǐng)域協(xié)調(diào)旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，最終促進(jìn)西部民族地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)補償、旅游扶貧與生態(tài)文明建設(shè)共贏目標(biāo)的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]西部民族地區(qū)；旅游；生態(tài)補償

中圖分類號：F063.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-9391（2017）01-0032-06

基金項目：本文系國家民委民族問題研究項目（項目編號：2013-GM-040）和國家外國專家局外國文教專家項目（項目編號2013-34）資助。

作者簡介：鐘潔（1979-），女，四川自貢人，博士，西南民族大學(xué)旅游與歷史文化學(xué)院副教授，加州大學(xué)伯克利分校旅游人類學(xué)專業(yè)國家公派訪問學(xué)者，云南大學(xué)工商管理一級學(xué)科博士后科研流動站博士后，研究方向：民族旅游、旅游社會文化影響等。四川 成都610041西部民族地區(qū)既是生態(tài)文化旅游資源的富集地，又是生態(tài)環(huán)境極其脆弱的區(qū)域，并分布有大量世居的、較為貧困的少數(shù)民族社區(qū)居民。通過多年的研究發(fā)現(xiàn)，我國西部少數(shù)民族經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，旅游開發(fā)帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，對自然生態(tài)環(huán)境、社區(qū)居民也產(chǎn)生了很大負(fù)面影響。中共十八大、十七大和相關(guān)政府工作會議提出了完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。到目前為止，無論政府還是學(xué)術(shù)界，對于生態(tài)補償機制建設(shè)的認(rèn)識、實踐更多地集中在意義和必要性層面。特別的，在實踐層面上，近年來各地各級政府相繼出臺了帶有補償性質(zhì)的一些政策和措施，而這些具有政府行政事業(yè)性收費的合法性、透明性仍然受到了各界的質(zhì)疑。因此，政府工作報告提出建設(shè)生態(tài)補償機制更像是一個命題作文，為各界制定了一個研究課題，但實際落實和實施依然存在很大難度。當(dāng)前關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯繉嵸|(zhì)上已經(jīng)不再是為什么要收取的問題，中央文件對這個問題的表述已經(jīng)十分清晰明了。截至目前，尚不清晰的核心問題是：在生態(tài)補償?shù)膶嵺`操作層面上，如何收？收多少？怎么用？怎么管？能否達(dá)到中央政府預(yù)期的生態(tài)保護(hù)效果等方面。

與其它產(chǎn)業(yè)相比較，旅游業(yè)發(fā)展的邊緣性和大眾性特征，注定讓其成為了生態(tài)補償討論和實踐的先鋒，也自然而然地成為了生態(tài)補償研究的主要對象。有研究者稱，旅游生態(tài)補償是指采用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)旅游開發(fā)經(jīng)營所涉及的生態(tài)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排，主要目的是保護(hù)旅游地生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展[1]。雖然這樣的概念界定依然模糊，但至少能夠表明旅游生態(tài)補償是一個涉及微觀經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、生態(tài)學(xué)和旅游學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的綜合性研究課題。當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于旅游生態(tài)補償實踐的現(xiàn)有研究尚未引起太大反響，研究成果缺乏第一手的實證研究資料；尤其是我國關(guān)于旅游生態(tài)補償機制的研究尚處于起步階段，對旅游生態(tài)補償政策實施的相關(guān)探討也僅停留在概念原理的一般主觀經(jīng)驗層面。顯然，本文所設(shè)定的研究問題在當(dāng)今我國民族學(xué)、旅游學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)研究領(lǐng)域是一個尚未完全開展的方面，無論前期研究成果和研究方法都難以獲得有效的借鑒，這也決定了本研究的一定創(chuàng)新性。為了劃定更加明晰的研究界限，本研究對旅游生態(tài)補償定義為：旅游生態(tài)補償是探討通過對旅游景區(qū)企業(yè)和相關(guān)經(jīng)營者，或直接對旅游者進(jìn)行行政事業(yè)性收費，收取的費用將應(yīng)用在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的可能性與可行性。在此基礎(chǔ)上，本研究歸納出我國旅游生態(tài)補償政策實施過程中所存在的補償資金征收對象不明確、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、使用管理不透明的三大現(xiàn)實問題；并結(jié)合對西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策實施說面臨特殊現(xiàn)實背景的分析，特別強調(diào)必須解決旅游開發(fā)中對少數(shù)民族社區(qū)進(jìn)行生態(tài)補償?shù)膯栴}，嘗試性提出積極落實國家旅游生態(tài)補償?shù)闹笇?dǎo)政策、結(jié)合地方實際制定旅游生態(tài)補償配套制度、完善規(guī)范旅游生態(tài)補償資金收支管理制度等一系列旅游生態(tài)補償政策實施的對策建議，以期既從制度層面上對旅游生態(tài)補償政策實施提供更有力的支撐，又從現(xiàn)實領(lǐng)域協(xié)調(diào)旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，最終促進(jìn)西部民族地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)補償、旅游扶貧與生態(tài)文明建設(shè)共贏目標(biāo)的實現(xiàn)。一、我國旅游生態(tài)補償政策實施的現(xiàn)實問題我國最早在森林旅游領(lǐng)域?qū)嵤┝寺糜紊鷳B(tài)補償制度。1988年，為控制四川省青城山日益嚴(yán)重的森林亂砍亂伐現(xiàn)象和保護(hù)森林資源，成都市政府決定將青城山景區(qū)游客門票收入的30%用于護(hù)林，并作為一項制度加以確立，開創(chuàng)了我國森林旅游生態(tài)補償?shù)南壤齕2]（P.280-283）。依據(jù)中共十八大、十七大報告分別提出的“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計”，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，“要盡快建立和健全生態(tài)補償機制”等戰(zhàn)略要求，越來越多的省市、地區(qū)或景區(qū)在旅游業(yè)發(fā)展實踐中嘗試建立“資源有償使用費”“資源維護(hù)費”“資源管理費”等資金名目的旅游資源有償使用制度，并據(jù)此開始對旅游景區(qū)企業(yè)和相關(guān)經(jīng)營者、或者直接對游客進(jìn)行行政事業(yè)性收費。例如，麗江市“麗江古城維護(hù)費”、大理白族自治州蒼山“風(fēng)景名勝資源有償使用費”、鳳凰古城“保護(hù)專項資金”、新疆自治區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)資源“有償使用費”等，均要求旅游景區(qū)企業(yè)或游客“有償使用”自然、人文旅游資源并形成了相應(yīng)的補償資金收取辦法（表1）。

表1我國代表性地域旅游補償資金征收原因與政策制度

補償資金名目征收原因起征時間政策制度依據(jù)重慶市旅游資源開發(fā)維護(hù)費為加快重慶市旅游基礎(chǔ)實施建設(shè)和旅游資源開發(fā)，進(jìn)一步加強重慶旅游業(yè)整體對外宣傳促銷、拓展海外客源市場，增強旅游創(chuàng)匯能力，促進(jìn)旅游業(yè)的全面發(fā)展。1994年7月1日起《重慶市旅游資源開發(fā)維護(hù)費征收管理實施細(xì)則》麗江市麗江古城維護(hù)費為了切實保護(hù)和管理好世界文化遺產(chǎn)麗江古城，進(jìn)一步規(guī)范麗江古城維護(hù)費的征收工作。2007年7月1日起《麗江市麗江古城維護(hù)費征收暫行辦法》武當(dāng)山風(fēng)景名勝資源有償使用費為促進(jìn)武當(dāng)風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)和合理利用。2010年1月份起湖北省物價局、省財政廳關(guān)于武當(dāng)山風(fēng)景名勝資源有償使用費收費標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)黔東南州風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費為加強風(fēng)景名勝資源有償使用費的征收管理，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和開發(fā)利用。2011年5月7日起《黔東南州風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費征收管理辦法（試行）》武陵源世界自然遺產(chǎn)資源有償使用費征收該費是履行《世界遺產(chǎn)公約》的需要，是確保世界自然遺產(chǎn)資源共享、可持續(xù)發(fā)展的需要，增加對武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的資金投入，是對自然遺產(chǎn)資源的具體補償。2011年10月1日起《關(guān)于開征武陵源世界自然遺產(chǎn)資源有償使用費的有關(guān)情況匯報》新疆維吾爾自治區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝門票收入為規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝區(qū)門票收入管理，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)和合理利用。2012年2月17日《新疆維吾爾自治區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝門票收入管理辦法》大理白族自治州蒼山風(fēng)景名勝資源有償使用費征收和門票收入為了規(guī)范蒼山風(fēng)景名勝資源有償使用費和門票收入的管理。2012年7月1日起《大理白族自治州蒼山風(fēng)景名勝資源有償使用費征收和門票收入使用管理辦法》鳳凰古城保護(hù)專項資金為保護(hù)鳳凰古城，完善文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年10月1日《鳳凰古城保護(hù)專項資金管理暫行辦法》如表1所示，從各地有關(guān)政策制度規(guī)定來看，“資源使用費”、“資源維護(hù)費”等補償資金的征收，其目的基本在于減少或杜絕旅游開發(fā)活動對所在地自然和文化資源造成的破壞、加強資源保護(hù)與可持續(xù)利用，保障在旅游開發(fā)中遭受損失的集體和個人相關(guān)權(quán)益，同時彌補相關(guān)部門資源保護(hù)經(jīng)費不足等現(xiàn)實困境，旨在促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)利益保護(hù)與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。然而，旅游生態(tài)補償資金在實際征收過程卻暴露出一系列問題：

（一）補償資金征收對象不明確

我國各地各旅游景區(qū)現(xiàn)有旅游生態(tài)補償費用征收時，一般是依據(jù)旅游開發(fā)商、旅游經(jīng)營企業(yè)的實體性質(zhì)或項目類型劃分為不同征收對象進(jìn)行分類征收，總體上缺乏明確的補償資金征收對象。從實體性質(zhì)來看，補償資金征收對象大致包括企業(yè)法人和（或）在規(guī)定地域范圍內(nèi)從事經(jīng)營項目的個人；例如重慶市早期旅游資源開發(fā)維護(hù)費就根據(jù)“重慶市轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的各類旅行社、旅游公司、旅游船公司、旅游汽車公司、旅游包機公司、旅游涉外飯店、賓館、旅游定點餐廳、購物商店、參觀點、娛樂場所”等企業(yè)法人進(jìn)行征收。從經(jīng)營項目類型來看，補償資金征收對象除旅游開發(fā)商或旅游經(jīng)營企業(yè)外，還包括幾乎涵蓋旅游產(chǎn)業(yè)各大構(gòu)成要素的游覽觀光（景區(qū)景點）、旅游交通（索道、車船公司等）、旅行社、住宿、餐飲、購物、娛樂等多種經(jīng)營項目；大理白族自治州蒼山風(fēng)景名勝資源有償使用費就包括利用纜車、汽車、電瓶車等交通工具和從事觀光游覽、賓館、飯店、酒店、度假村、農(nóng)家樂等經(jīng)營活動項目的復(fù)雜性征收對象。

（二）補償資金征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國現(xiàn)有旅游生態(tài)補償資金征收標(biāo)準(zhǔn)大體采用按照營業(yè)收入比例、按固定金額、按項目空間位置差異、按經(jīng)營和非經(jīng)營性質(zhì)分類等，征收標(biāo)準(zhǔn)相對混亂。例如，一些地區(qū)將旅游項目劃分為經(jīng)營類和非經(jīng)營類兩種性質(zhì)進(jìn)行差異化征收，即經(jīng)營性質(zhì)部分征收標(biāo)準(zhǔn)較高、非經(jīng)營性質(zhì)部分較低；而武當(dāng)山等部分景區(qū)采用按固定金額征收補償資金，或其他一些景區(qū)按照觀光游覽、旅游交通、餐飲、住宿、文化娛樂、購物等旅游項目采用按照營業(yè)收入比例進(jìn)行征收。此外，同一旅游經(jīng)營項目也可以按照所處具體地理空間位置的不同實行差異化補償費用收取標(biāo)準(zhǔn)；例如武陵源世界自然遺產(chǎn)資源有償使用費收取規(guī)定中，明確劃分出遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)和市轄區(qū)兩類空間范圍，出于遺產(chǎn)地核心資源保護(hù)的強烈需求，對位于遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的旅游項目按照8%-10%的比例征收有償使用費，這就顯著高于位于張家界市轄區(qū)內(nèi)1%-2%的相關(guān)征收標(biāo)準(zhǔn)[3]。

（三）補償資金使用管理不透明

近年來，各地各級政府出臺了一些帶有旅游生態(tài)補償性質(zhì)的政策措施，用以指導(dǎo)相應(yīng)的政府行政事業(yè)性收費，而這些名義上用作補償?shù)馁M用收取難以得到社會各界廣泛的民意支持。以云南麗江古城為例：2001年經(jīng)云南省人民政府批準(zhǔn)麗江古城開始對游客征收古城維護(hù)費（簡稱“古維費”）。2007年3月以前，麗江古維費的游客收費標(biāo)準(zhǔn)為每人20元/天（每人次最高40元）；2007年3月起至今，根據(jù)《云南省發(fā)展和改革委員會、云南省財政廳關(guān)于調(diào)整麗江古城維護(hù)費收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》要求，麗江古維費的游客收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為80元/人次[4]（P.84-85）。麗江古維費的收取和不斷提價，加之2015年云南大理古城計劃征收“古城維護(hù)費”等消息的接踵而至[5]，引起了社會各界的強烈反應(yīng)，反對的呼聲也越來越高。一位麗江古城的上海游客曾經(jīng)表示：“我們花數(shù)千元的機票來到麗江玩，難道還會心疼80元錢？我們只是想知道這80元是怎么用的”——我國現(xiàn)有旅游生態(tài)補償性收費在資金使用、監(jiān)管上的不公開、不透明也由此窺見一斑。云南麗江、大理古城維護(hù)費征收的矛盾也直接反映出當(dāng)前我國旅游生態(tài)補償制度管理存在的問題，矛盾的焦點并非是否應(yīng)該對游客進(jìn)行補償性收費或收多少的問題，而是集中在所征收的補償性收費怎么使用、怎么監(jiān)管，如何給繳費者一個公開的、透明的、遵循“取之于古城，用之于古城”資金使用原則的使用說明等一系列核心問題。二、西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策實施的特殊性（一）自然保護(hù)事業(yè)資金投入缺口較大

我國自然保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展壯大的同時，逐漸突現(xiàn)“建設(shè)資金緊缺、管護(hù)經(jīng)費投入不足”的資金困境，這既成為自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展的最大障礙之一[6]（P.122-129），又直接制約了西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策的實施。截至2013年底，國家級自然保護(hù)區(qū)總計407個（四川29個、云南20個、廣西21個、陜西22個），且較為集中地分布于中西部地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)。當(dāng)前我國從事旅游業(yè)開發(fā)的自然保護(hù)區(qū)至少占保護(hù)區(qū)總數(shù)的80%；數(shù)量眾多、類型多樣的自然保護(hù)區(qū)逐漸成為受人類旅游活動負(fù)面影響嚴(yán)重的熱點景區(qū)，其自然生態(tài)系統(tǒng)迫切需要維護(hù)和補償。然而，我國建設(shè)自然保護(hù)事業(yè)卻長期面臨資金困境。依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)規(guī)定，我國自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)一直采用“以政府財政投資為主、社會渠道和市場渠道為輔”多渠道資金來源的原則。現(xiàn)實情況卻是，中央和地方（主要是省級）政府財政仍然是保護(hù)區(qū)的主要經(jīng)濟來源[7]；甚至在中西部等一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，中央和地方財政撥款幾乎構(gòu)成了自然保護(hù)區(qū)唯一的建設(shè)和管護(hù)經(jīng)費來源，難以保障自然保護(hù)區(qū)正常運營的資金需求。由此，西部貧困邊遠(yuǎn)民族地區(qū)的保護(hù)工作普遍面臨更為嚴(yán)重的資金短缺問題，實施旅游生態(tài)補償政策愈發(fā)困難重重。

（二）少數(shù)民族社區(qū)是重要的補償對象

我國大量自然保護(hù)區(qū)型景區(qū)分布于西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)。與經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)不同，這些景區(qū)既是自然資源富集地，又是眾多經(jīng)濟貧困的世居少數(shù)民族聚居地。由于旅游業(yè)開發(fā)所直接導(dǎo)致的自然資源破壞對本地社區(qū)造成了間接的利益損害，或自然保護(hù)區(qū)建立后直接限制了社區(qū)對本地自然資源的天然使用權(quán)和管理權(quán)，減少了社區(qū)自我發(fā)展的機會，直接或間接地造成了對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的損害卻得不到相應(yīng)的補償，加之地理位置、歷史文化等因素的制約，少數(shù)民族社區(qū)整體上呈現(xiàn)出長期性貧困特征。特別的，西部少數(shù)民族社區(qū)居民作為本地生態(tài)資源的天然依附者和守護(hù)者，在很大程度上、無可否認(rèn)地以犧牲自身的利益來承擔(dān)了自然保護(hù)事業(yè)的責(zé)任；由于旅游業(yè)開發(fā)所直接導(dǎo)致的自然資源破壞，或因為開展旅游項目而限制其原有資源利用權(quán)利與方式，一定程度上直接或間接地造成了對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的損害，少數(shù)民族社區(qū)居民理應(yīng)成為重要的旅游生態(tài)補償對象。因此，必須通過實施社區(qū)旅游生態(tài)補償政策，合理彌補旅游項目為社區(qū)居民帶來的利益損失，從而消除社區(qū)矛盾、促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。三、西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策實施的對策建議很顯然，西部民族地區(qū)特殊的現(xiàn)實背景，決定了旅游生態(tài)補償工作從一開始就無可避免地涉及到少數(shù)民族社區(qū)補償問題。盡管以云南省為代表的部分西部民族地（省）區(qū)已經(jīng)探索性出臺了旅游生態(tài)補償相關(guān)政策要求，但全國范圍內(nèi)仍缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范化的補償資金收取、使用管理制度。為了既能從制度層面上對旅游生態(tài)補償政策實施提供更有力的支撐，又能從現(xiàn)實領(lǐng)域協(xié)調(diào)旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，以期促進(jìn)西部民族地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)補償、旅游扶貧與生態(tài)文明建設(shè)共贏目標(biāo)的實現(xiàn)，建議如下：

（一）積極落實國家旅游生態(tài)補償?shù)闹笇?dǎo)政策

中共十八大、十七大報告分別提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”；“要盡快建立和健全生態(tài)補償機制”，并重點指出：要深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。《中國中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中要求：“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制”。隨著時間的推移，國家對生態(tài)補償制度的認(rèn)識逐步趨向成熟。尤其是以黨的十八大報告為標(biāo)志，國家更加明確地將生態(tài)補償制度與生態(tài)文明建設(shè)有機地統(tǒng)一在一起，實施生態(tài)補償成為落實國家生態(tài)文明建設(shè)的政策要求，即：要求我們在實施生態(tài)補償時既要注重補償自然生態(tài)，同時，更加不能忽略對那些為保護(hù)自然生態(tài)做出貢獻(xiàn)和犧牲的單位及個人進(jìn)行補償；這也就表明西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償?shù)膶ο螅劝ㄉ鷳B(tài)環(huán)境，也要重視對少數(shù)民族社區(qū)居民、“人”的補償。

特別的，2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，這是繼黨的十八大和十八屆三中、四中全會對生態(tài)文明建設(shè)做出頂層設(shè)計后，中央對生態(tài)文明建設(shè)的一次全面部署。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺了一系列重大決策部署以推動生態(tài)文明建設(shè)。在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中，明確提出了健全生態(tài)保護(hù)補償機制，即：“科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機制。結(jié)合深化財稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，歸并和規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補償渠道，加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高其基本公共服務(wù)水平。建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施補償。”，這就直接為我國民族地區(qū)旅游生態(tài)補償機制的建立指明了方向。由此，西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償政策實施過程中，必須積極落實一系列國家旅游生態(tài)補償政策指導(dǎo)意見，制定切實可行的旅游生態(tài)補償政策，完善旅游生態(tài)補償機制。

（二）結(jié)合地方實際制定旅游生態(tài)補償配套制度

西部民族地區(qū)各級政府各地景區(qū)在積極落實國家旅游生態(tài)補償?shù)闹笇?dǎo)政策的基礎(chǔ)上，可能嘗試制定出符合各地區(qū)各民族實際的具體配套制度或?qū)嵤┘?xì)則，以保障補償工作更加科學(xué)有序地順利進(jìn)行。如表1所示，部分省區(qū)或景區(qū)旅游生態(tài)補償?shù)木唧w制度已經(jīng)嘗試性開始建立并得以實施；例如2011年5月貴州省黔東南州為加強風(fēng)景名勝資源有償使用費的征收管理、促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和開發(fā)利用，出臺了《黔東南州風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費征收管理辦法（試行）》；2012年2月新疆維吾爾自治區(qū)出于上述類似的目的，頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費和風(fēng)景名勝門票收入管理辦法》；2012年7月云南省大理白族自治州蒼山景區(qū)為了規(guī)范蒼山風(fēng)景名勝資源有償使用費和門票收入的管理，開始實施《大理白族自治州蒼山風(fēng)景名勝資源有償使用費征收和門票收入使用管理辦法》等。盡管值得肯定的是，上述各地各級政府現(xiàn)有關(guān)于旅游生態(tài)補償制度實施的實踐探索——通過征收旅游資源有償使用費的形式來建立旅游資源有償使用制度，為西部民族地區(qū)乃至國家層面補償資金的收取、使用和管理等制度起到了一定良好的借鑒作用，但其補償收費政策措施的的合法性、規(guī)范性一直得不到明確。因此，建議西部民族地區(qū)各級政府各地景區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分依托現(xiàn)有國家旅游生態(tài)補償指導(dǎo)政策和現(xiàn)有行政管理體制，以省為行政單位建立起旅游生態(tài)補償分級管理制度體系，并結(jié)合本地區(qū)本民族實際在補償資金征收對象、征收標(biāo)準(zhǔn)、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面出臺配套管理辦法，完善地方補償資金征收管理制度。

（三）完善規(guī)范旅游生態(tài)補償資金收支管理制度

針對西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償實施中存在的補償資金征收對象不明確、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、使用管理不透明等現(xiàn)實問題，為進(jìn)一步完善規(guī)范旅游生態(tài)補償資金收支管理制度，建議盡快出臺一個關(guān)于民族地區(qū)旅游生態(tài)補償費用征收的總體管理辦法，明確補償資金征收（收）、使用（支）管理的政策規(guī)定，并作為西部民族地區(qū)開展旅游生態(tài)補償工作的合法政策依據(jù)；具體需要做到：

第一，規(guī)范補償資金征收管理制度。首先，明確補償資金征收對象；按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償”的“受益者付費”補償資金征收原則，西部民族地區(qū)保護(hù)區(qū)旅游生態(tài)補償資金征收對象應(yīng)該包括通過旅游項目開發(fā)、經(jīng)營和使用而受益的單位和個人，主要包括旅游景區(qū)企業(yè)（相關(guān)經(jīng)營者）、游客等。其次，設(shè)定補償資金征收標(biāo)準(zhǔn)。基于為民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)和社區(qū)建設(shè)提供有力保障的出發(fā)點，各省區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家旅游生態(tài)補償費用征收政策的指導(dǎo)意見，結(jié)合本省自然保護(hù)事業(yè)、民族社區(qū)發(fā)展的實際資金缺口金額，在充分征求旅游經(jīng)營企業(yè)、社區(qū)、游客以及其他利益相關(guān)主體意見的基礎(chǔ)上，確立一個最低補償標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此按照不同旅游企業(yè)經(jīng)營主體、不同旅游經(jīng)營項目類型來調(diào)整出符合地方需求的差異化征收標(biāo)準(zhǔn)[3]。

第二，完善補償資金使用管理制度。其一，明確自然生態(tài)系統(tǒng)補償對象；自然生態(tài)系統(tǒng)是旅游生態(tài)補償?shù)闹攸c對象之一。對自然生態(tài)的補償辦法，主要包括：依托旅游生態(tài)補償資金為支持，開展旅游生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、植樹造林、護(hù)林防火、野生動植物保護(hù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)保設(shè)施建設(shè)等直接補償辦法；或?qū)⒀a償資金用于支持生態(tài)保護(hù)科研項目研究、科普宣教設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保教育培訓(xùn)活動開展以及生態(tài)環(huán)保基金捐贈等的間接補償辦法。其二，強調(diào)社區(qū)居民補償對象；必須強調(diào)社區(qū)生態(tài)補償是西部民族地區(qū)旅游生態(tài)補償實踐中一個不容忽視的重要方面。社區(qū)生態(tài)補償政策具體實施，包括：直接補償（以資金形式的輸血式補償）和間接補償（以社區(qū)參與旅游等形式的造血式補償）兩種補償辦法[3]。其中，社區(qū)居民很可能傾向于獲得安置就業(yè)、特許經(jīng)營、捐資助學(xué)、教育培訓(xùn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等非直接物質(zhì)利益間接補償，可設(shè)立社區(qū)發(fā)展項目基金等間接補償方式帶動社區(qū)自我發(fā)展[8]（P.233-236）。其三，確定合理補償標(biāo)準(zhǔn)；在綜合考慮各旅游景區(qū)自然生態(tài)狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社區(qū)現(xiàn)狀和旅游項目經(jīng)營效益等因素基礎(chǔ)上，推動旅游經(jīng)營企業(yè)、社區(qū)、游客等多方利益相關(guān)主體共同協(xié)商確定符合實際的補償標(biāo)準(zhǔn)。其四，強化補償資金使用監(jiān)管制度。旅游生態(tài)補償資金屬于行政事業(yè)性收費，應(yīng)當(dāng)納入旅游景區(qū)所在地方政府非稅收入管理，嚴(yán)格執(zhí)行國家非稅收入資金預(yù)算管理規(guī)定。補償資金的征收或使用應(yīng)該自覺接受物價、財政、審計等部門監(jiān)督，定期向社會公布審計結(jié)果；或建立社會參與監(jiān)督機制，廣泛吸收旅游經(jīng)營企業(yè)、社區(qū)居民、游客和社會組織代表參與補償項目檢查、監(jiān)督和評估，促使補償資金使用更加合法規(guī)范[3]。

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收稿日期：2016-12-01責(zé)任編輯：許瑤麗

《飲食人類學(xué)》專題導(dǎo)言

彭文斌哈佛大學(xué)已故著名人類學(xué)者、考古學(xué)家張光直先生在研究商周青銅器時說過，要研究青銅器的原始使用場景，離不開器皿之內(nèi)容，即食物基本元素的思考，他認(rèn)為“到達(dá)一個文化的核心的最好辦法之一，就是通過它的腸胃“，并且以中國飲食為檢驗性個案，對華夏飲食文化的食材環(huán)境、制作觀念、飲食習(xí)慣的適應(yīng)性、觀念與信仰及其在文化中的定位作了探討。張光直先生以人類學(xué)的專業(yè)眼光，以食物生產(chǎn)與消費空間來認(rèn)識中國文化的元素與精髓，其物質(zhì)文化為導(dǎo)向的文明觀對于學(xué)界產(chǎn)生了不少啟發(fā)式的影響。

以食品討論權(quán)力和政治經(jīng)濟學(xué)的范疇（如西敏司），以華人世界（港臺與客家）的餐飲認(rèn)識全球化的流動性（如吳燕和、張展鴻、陳志明、蔣斌等），以應(yīng)用人類學(xué)或人類學(xué)通論的形式來探討飲食人類學(xué)（如李德寬、田廣、彭兆榮），在海內(nèi)外學(xué)界也不乏先例。不過，飲食傳統(tǒng)雖然在中國文化中源遠(yuǎn)流長，也定位中國文化，近世社會平均主義的創(chuàng)世理性大行其道，食品消費與認(rèn)識論途徑受到阻隔，成了禁忌，就如禁忌本身，也是飲食習(xí)慣與儀式的重要組成部分。大陸人類學(xué)因時代的變遷，缺乏對飲食人類學(xué)的積淀和研究的前驅(qū)動力，前些年滯后港臺，也是情有可緣，不過此現(xiàn)象近年來在東南一帶的沿海高校也有所改觀，飲食人類學(xué)在國內(nèi)人類學(xué)界的發(fā)展也逐漸引人矚目，有從沿海向內(nèi)地推進(jìn)的趨勢，且多民族邊疆區(qū)域的食品、儀軌與族群認(rèn)同問題也開始受到重視。

飲食人類學(xué)，就其學(xué)術(shù)概念而言，分享了人類學(xué)的基本宗旨，被譽為人類學(xué)考察社會與文化要素的“實驗場域”。在跨族群文化的飲食實踐中，也最能體現(xiàn)文化差異、相對觀與倫理道德問題，也以感官的形式最考驗文化的包容性。跨文化飲食研究，提供了許多鮮活的實踐與過程觀察角度，對于認(rèn)識社會組織、生產(chǎn)與消費、等級或階級、文化分類與信仰體系、象征等，都有不少實證與社會文化象征的意義。

立足于西南地區(qū)的學(xué)術(shù)刊物《民族學(xué)刊》，多年來致力于前衛(wèi)學(xué)術(shù)的研究，不斷探討人類學(xué)、民族學(xué)理論與方法的前瞻性問題。而中國的西南地區(qū)，素以生態(tài)多元、族群多元和飲食文化多元著稱，是跨族群文化研究（包括飲食文化）的天然寶地，不僅具有物質(zhì)文化與民俗學(xué)層面的意義，也是象征與“實驗民族志“探索的廣闊天地。《飲食人類學(xué)》專欄在《民族學(xué)刊》的開辟，也正值人類學(xué)的知識“大眾化”與“實驗”趨勢方興未艾之時，公共性、趣味性、多元性、地方性與個體主觀性的認(rèn)知角度在學(xué)界也有一定的影響。

在知識層面，減少“學(xué)院精英主義”，強調(diào)公共性、敘事性與接地氣，討論社會的常識與應(yīng)用問題，關(guān)乎民生與民意，推崇敘事語言的直白與簡樸，則人類學(xué)可堪普及，也會深入人心。張光直先生所說之“腸胃”，既非溫飽，也非物質(zhì)品嘗的單一內(nèi)涵，而是具認(rèn)知的本體與情感人類學(xué)的原初意義。

食為天，也為性，對食品生產(chǎn)與消費的探討，有其認(rèn)知的紋理，涉及天道、人道，既是文化探索的重要途徑，自然也是人類學(xué)研究的重要命題之一。

作者簡介：彭文斌，男，加拿大英屬哥倫比亞大學(xué)（UBC）亞洲研究所特聘研究員。DOI：103969/jissn1674-9391201701004