試論林業(yè)項目資金的使用與管理

○福建省漳浦中西國有林場

李冬云

試論林業(yè)項目資金的使用與管理

○福建省漳浦中西國有林場

李冬云

近年來,國家越來越重視生態(tài)建設,加強對生態(tài)建設投資,各級財政對林業(yè)的投入也越來越多，給林業(yè)建設和發(fā)展注入了強大的生機和活力。但對林業(yè)項目資金的管理和使用也提出了更高的要求，如何管理好、使用好項目資金，充分發(fā)揮資金的使用效益成為一項重要的工作任務。結合林場多年財務工作實際，對林業(yè)項目資金的使用與管理進行分析，并提出項目資金管理的整改辦法。

一、林業(yè)項目資金的形式及特點

林業(yè)項目資金是指由財政部門通過預算安排給林業(yè)項目建設承擔單位，用于補助特定項目建設的資金。

(一)林業(yè)項目資金的形式

1.按資金用途來劃分，主要有以下三種形式。

(1)林業(yè)生產(chǎn)資金。財政部門為保證林業(yè)生產(chǎn)單位有序地開展各項生產(chǎn)，彌補生產(chǎn)資金不足，降低林業(yè)生產(chǎn)成本，對生產(chǎn)單位相應的生產(chǎn)項目給予的資金補助，比如林業(yè)財政用油補貼、林木良種補貼等。

(2)基礎建設資金。主要是用于改善林區(qū)場房、道路建設、完善通電通水等生產(chǎn)生活設施以及用于設備、裝備購置的補助支出，比如林區(qū)道路建設補助資金、危舊房改造資金等。

(3)林業(yè)課題科研資金。為支持林業(yè)科技事業(yè)的發(fā)展，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術升級，實現(xiàn)課題成果的轉化，對林業(yè)單位承擔的課題科研項目實行專項補助的資金。

2.按資金的性質來劃分，可以分為以下五類。

(1)森林資源培育資金。是各級財政預算安排的用于造林、撫育、管護、林木良種工程建設等方面的專項資金。

(2)森林資源保護專項資金。是各級財政安排的用于自然保護區(qū)林權所有者補償、森林公園管理建設、生物多樣性保護、林業(yè)有害生物防治、森林防火等方面的專項資金。

(3)林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展專項資金。是各級財政安排的用于林下經(jīng)濟利用、花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)科技、林業(yè)貸款貼息等方面的專項資金。

(4)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目資金。是財政部門預算安排的，用于林業(yè)部門組織實施的林業(yè)生態(tài)示范項目和名優(yōu)經(jīng)濟林花卉示范項目開發(fā)利用的資金。

(5)林業(yè)生產(chǎn)救災資金。是指各級財政預算安排的，用于支持林業(yè)系統(tǒng)遭受洪澇、干旱、雪災、凍害、冰雹、地震、山體滑坡、泥石流、臺風等自然災害之后開展的林業(yè)生產(chǎn)恢復工作的專項補助資金。

(6)國有貧困林場扶貧資金。是各級財政預算安排的，用于支持國有貧困林場扶貧開發(fā)的專項補助資金，主要用于改善國有貧困林場生產(chǎn)生活條件、基礎設施建設、生產(chǎn)發(fā)展以及科技推廣及培訓支出。

(二)林業(yè)項目資金的特點

1.資金具有專用性。財政部門安排項目資金時都要求按規(guī)定的用途和范圍分配使用資金，不得截留、擠占和挪用項目資金, 不得用于人員經(jīng)費、福利費及“三公”經(jīng)費等支出，不得擅自改變資金用途,不得超范圍使用資金，保證按項目計劃內容使用資金， 嚴格做到專款專用。

2.資金安排預算性。所有的項目資金都是財政預算資金，由項目建設單位根據(jù)相關文件要求編制項目建設預算書，報省級林業(yè)主管部門審核、匯總，再報省財政部門批復后，納入下一年度的財政預算，最后根據(jù)項目實施的年度進行分配、安排資金，分年度或按比例下達給林業(yè)項目建設承擔單位。

3.資金使用時效性。項目資金一經(jīng)下達，就要求建設單位及時組織項目實施，按計劃進度使用資金，省級林業(yè)主管部門與省級財政主管部門也會對某些項目進行階段性的驗收檢查，督促建設單位及時撥付使用資金。省財政部門應對長年沉淀在賬上未用的資金進行清理收回，有力地促進建設單位及時使用林業(yè)資金，提高資金使用效率。

4.資金成果績效性。資金的使用效益及最終取得的成果是衡量項目可行性的重要指標和依據(jù)。林業(yè)項目資金始終堅持“績效優(yōu)先”的原則，特別注重績效管理。在爭取項目落地申報階段，就要求編制項目可行性研究報告，對項目預期情況進行充分分析，預計項目建成后對建設單位產(chǎn)生的影響。在項目建成后，一般都要求編制績效評價報告，并把績效評價結果作為今后項目申報、資金安排的一個重要依據(jù)。

5.賬務處理特殊性。林業(yè)項目資金在會計核算上要求“專人負責、專賬核算”，甚至于一些項目資金在下達時,就明確規(guī)定使用什么會計科目核算, 以準確、及時反映項目建設進度及資金收付情況。

二、林業(yè)項目資金使用與管理中存在的問題

近年來，中央、國務院及地方各級政府高度重視林業(yè)建設，林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設和林業(yè)專項資金的投入大幅度增加，促進了經(jīng)濟社會和自然生態(tài)壞境全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。但在實際工作中，林業(yè)項目資金管理仍存在著不少薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，資金使用效益也不盡人意。

(一)項目實施不及時，造成資金閑置不用

在林業(yè)項目管理中普遍存在“項目申報爭著干，項目到手靠邊站，資金使用一邊看”的現(xiàn)象。一些林業(yè)經(jīng)營單位在申報爭取項目落地時很積極，但在項目真正落地時，往往是“束之高閣”，任憑資金閑置在賬上，錯過了項目實施的有效時間，導致資金未能發(fā)揮應有的作用。

(二)資金專款不專用，擅自改變資金使用范圍

一些項目承擔單位對財政主管部門、林業(yè)主管部門下達的各類項目資金，未按照專項資金管理辦法和要求進行管理，造成資金沒有專款專用，有些單位甚至用于彌補單位公用經(jīng)費及人員經(jīng)費，出現(xiàn)擠占、挪用各類項目資金的情況。有些單位未能嚴格執(zhí)行上級批復的項目實施方案，擅自調整、改變建設項目和投資計劃,擴大資金使用范圍,把不屬于項目計劃實施的內容列入項目資金支出，未做到資金專款專用。

(三)資金使用效益不明顯

在林業(yè)項目管理上重申報、輕效益的現(xiàn)象仍然存在。一些單位在項目爭取上積極性非常的高，但對項目實施后是否產(chǎn)生預期的使用效益，對單位發(fā)展是否起到了促進作用沒有進一步的跟蹤問效，造成資金使用效率不高，效益不佳的情況。

(四)對項目建設監(jiān)督不到位

對林業(yè)項目實施監(jiān)督制約的機制還不夠完善，造成資金使用責任不明，項目無法有效問責。

1.未聘請項目監(jiān)理。大多數(shù)林業(yè)建設項目缺少工程建設監(jiān)理環(huán)節(jié)，未聘請有資質的專業(yè)監(jiān)理機構對整體建設項目進行質量跟蹤檢查，出現(xiàn)一些在建項目質量粗制濫造，不符合相應標準，影響了整體項目的建設進程。

2.未落實項目法人責任制。林業(yè)項目建設之初沒有明確責任主體、責任范圍、目標和權益、風險承擔方式等。項目法人未按要求對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務和資產(chǎn)的保值增值實行全程負責，出現(xiàn)項目管理制度落實不到位、工程質量存在問題等情況。

3.未嚴格履行招投標制和政府采購制度。一些建設單位未按規(guī)定實行公開招投標和政府采購，或者化整為零規(guī)避公開招投標和政府采購。

(五)項目竣工后驗收不及時

每項工程完工后，根據(jù)項目建設計劃，建設單位必須及時提出竣工驗收申請，組織相關部門、人員進行工程驗收。但在實際工作中，由于未按要求收集、整理各類項目資料，導致檔案不全，無法提出驗收申請；或者建設內容與計劃不一致，未作調整申請，項目管理部門不組織驗收；或者由于經(jīng)濟糾紛無法辦理竣工驗收，造成資金支出一直掛在基建賬上，形成的固定資產(chǎn)無法及時移交給單位內的資產(chǎn)管理部門，處于賬外狀態(tài)，無法評價資金使用效益。

(六)資金配套不到位

一些林業(yè)項目要求地方配套資金或單位配套資金，但由于項目申請單位的財力有限或其他原因，經(jīng)常是項目到手后，配套資金只是一個口頭承諾而已，成為一張紙，往往是來多少錢干多少事，甚至是少干事的現(xiàn)象，縮減了項目建設規(guī)模，達不到預期的建設效果。

三、如何加強項目資金的管理

為更好地發(fā)揮林業(yè)項目帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須加強資金管理，切實解決項目資金使用管理中存在的問題，進一步增強資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

(一)建立健全各項規(guī)章制度

各項規(guī)章制度是加強資金管理的準繩，各單位必須認真落實各項規(guī)章制度，確保依法依規(guī)使用資金。

1.嚴格執(zhí)行上級部門的各項管理辦法。隨著各級財政不斷加大對林業(yè)項目的資金投入，林業(yè)項目建設不斷增加，從中央到地方也相繼制定出臺了許多項目管理辦法和制度。如福建省制定出臺了《福建省森林資源培育專項資金管理暫行辦法》、《福建省森林資源保護專項資金管理暫行辦法》、《福建省林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展專項資金管理暫行辦法》、《福建省林業(yè)貸款中央財政貼息補貼資金管理實施辦法》等管理辦法。并轉發(fā)了財政部、國家林業(yè)局《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》、《中央財政林業(yè)補貼資金管理辦法》，進一步明確項目建設和資金管理約束機制。

2.認真落實項目建設“四制”要求。項目建設單位要認真落實項目法人負責制、招投標制和政府采購制、監(jiān)理制以及合同制等“四制要求”，積極推進項目建設。

3.制定符合單位實際的管理制度。項目建設單位應當根據(jù)中央及地方的各類制度管理辦法以及財務報銷制度，制定切合本單位實際，具有可操作性、可執(zhí)行性的項目管理辦法和資金撥付制度，確保資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

(二)加強項目資金的監(jiān)督檢查

加強在建項目的監(jiān)督檢查是保障項目得以順利實施的重要手段。除了上級主管部門開展的定期或不定期檢查外，更重要的是項目建設單位自己開展的質量檢查。檢查的方法是按項目與資金同步進行檢查，即項目建設到哪個階段，資金支付到什么程度，檢查的重點為是否按批復的計劃實施、工程質量是否符合要求、工期是否與合同約定吻合、工程管理人員是否對工程完成情況與資金撥付請求簽署意見等。及時發(fā)現(xiàn)問題加以修正，確保項目建設質量和資金使用雙安全。

(三)及時辦理項目竣工驗收決算

林業(yè)項目竣工后，項目建設單位要及時提出竣工驗收申請報告，按照權限組織竣工驗收。根據(jù)國家林業(yè)局《林業(yè)建設項目竣工驗收實施細則》及專項項目管理辦法，按照批準的項目可行性研究報告和初步設計文件的內容，對項目的總體完成情況、資金到位及使用情況、項目變更情況、施工和設備到位情況、法律法規(guī)執(zhí)行情況、竣工決算情況及檔案資料情況進行核對。實地核查項目的建設地點、建設內容、建設規(guī)模、建設日期，達到賬實、賬物、賬賬相符。驗收后，要及時辦理竣工決算及資產(chǎn)移交手續(xù)，將建成的資產(chǎn)投入使用，更快更好地實現(xiàn)資金的使用價值。

(四)實施項目績效考評制

2010年福建省財政廳制定出臺了《福建省財政支出績效評價管理暫行辦法》，省林業(yè)廳根據(jù)此辦法對各個專項項目也都制定了績效評價管理辦法，對項目實施過程及完成情況進行全面、綜合的考評。績效考評的內容主要有：項目組織管理、項目立項依據(jù)、項目完成情況、財務管理制度及資金支出情況、經(jīng)濟社會效益、檔案管理等。績效評價分為中期評價和完成情況評價，有一整套規(guī)范的評價表，一般是由建設單位自評后，再由主管部門組織專家進行考核評價，評價的最終結果作為下一年度項目申報、預算安排的重要依據(jù)。

(五)不斷提高業(yè)務人員素質

要加強資金管理，就必須提高相關業(yè)務人員的素質。要加強對項目管理人員、現(xiàn)場施工員、質量監(jiān)督管理人員、項目參加人員以及財務人員進行業(yè)務知識培訓，不斷提高項目相關人員的業(yè)務素質，適應新形勢下林業(yè)項目管理的需要。

1.劉克勇.做好新形勢下林業(yè)財政資金管理工作的幾點意見[J].綠色財會,2013(8).

2.河北省林業(yè)廳.強化項目資金管理 提高林業(yè)建設成效[J].綠色財會,2012(5) .

3.喬琳琳.林業(yè)項目資金管理和使用中存在的問題與建議[J].綠色財會,2012(10).

關宏銳