淺談林業改革發展資金預算績效管理

○河南省西峽縣黑煙鎮林場

劉 曉

淺談林業改革發展資金預算績效管理

○河南省西峽縣黑煙鎮林場

劉 曉

林業改革發展資金對于緩解生態危機、保護森林資源、加速生態建設、促進林業可持續發展起到了重要作用，但如何能夠保證林業改革發展資金安全有效、資金投入產出效益明顯，已成為我們亟需解決的重點和難點。為此財政部、國家林業局出臺了《林業改革發展資金預算績效管理暫行辦法》(財農〔2016〕197號)，這是為了加強和規范林業改革發展資金的使用、健全激勵和約束機制、提高財政資金使用效益的一項重要舉措。目前許多工作還處于探索階段，本文就林業改革發展資金預算績效管理中的一些相關問題談談初淺見解，以期更好地發揮林業改革發展資金的使用效益。

一、林業改革發展資金預算績效管理的意義

林業是一項重要的基礎產業和公益事業，承擔著保護和發展森林資源、預防和治理土地荒漠化、指導和監督國土綠化、提供林業物質產品和生態產品的多重任務，在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中具有重要地位，在實現經濟社會科學發展中具有不可替代的獨特作用，在全面建設小康社會進程中，發展林業已成為全黨全國工作的戰略重點。近年來，林業改革發展資金持續增長，為林業的發展提供了有力支撐。只有抓住資金的預算績效管理，才能管理和使用好這些資金，為林業快速發展提供保障，所以搞好林業改革發展資金績效管理意義重大。

(一)預算績效管理是林業改革發展資金管理的客觀需要

隨著我國對生態文明建設認識的不斷提高，國家對林業的投入越來越大，但在隨后的資金審計過程中，暴露出一些不容忽視的問題。資金被擅自擠占、挪用、截留的違規違紀現象屢屢發生，管理不善、損失浪費、投資效益差的問題層出不窮。而令人費解的是，有些效益差的項目，在驗收和審計中都順利過關。究其原因，與績效評價的缺失也有一定的關系。按照資金管理辦法，可以解決資金撥付到位、用的準確問題，但無法確保資金用的好、效益好。為加強財政資金管理，確保財政資金使用的高效性，財政部出臺了《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》(財預〔2015〕163號)。而作為中央財政資金一部分的林業改革發展資金，多年來也一直在探索預算績效管理，2016年，財政部 國家林業局聯合出臺了林業改革發展資金預算績效管理暫行辦法，為加強林業改革發展資金管理提供了依據。通過對資金的預算績效評價，可以了解資金的使用效果，為下次資金的分配提供有力的依據。

(二)預算績效管理是考核林業財政政策執行情況的需要

進行林業改革發展資金預算績效管理是圍繞林業改革發展，促進林業財政政策落地，提高林業財政資金使用效益，保障林業財政資金使用安全性開展的。通過對改革資金進行預算績效管理，可對資金的管理與使用情況進行深入剖析，檢查其效益水平，評價和分析影響整體效益的因素，尋找提高其效益的途徑，促進相關部門正確決策、科學管理、提高資金的管理水平和使用效能，維護資產安全，以最小的投入獲得最佳的效果。同時也可以加強對資金管理部門的審計監督，促進資金管理者和使用者的責任感和使命感，確保林業財政政策真正落到實處并發揮效益。

(三)預算績效管理是加強林業改革發展資金審計的需要

近年來，林業改革發展資金在審計中發現了一些問題。為促使政府有關部門建立健全決策制度，加強資金管理，按時保質完成工作，提高林業改革發展資金的效益，確保資金發揮作用，實行預算績效管理是非常必要的。同時，實行績效管理可以加強對資金的監控，在源頭上堵住資金管理中的漏洞。預算績效管理為進一步實現對林業改革發展資金實時監督創造了一定的條件，是資金審計的需要。

(四)預算績效管理是反映公眾知情權的需要

隨著社會的發展，民主與法制也不斷完善，公眾參政議政的意識日益增強，對國家以生態效益為主，在林業方面投入大量的資金表現出極大的關注，公眾企盼能夠取得高效益，使生態環境變得更好。“取之于民，必須有效地用之于民”已成為公眾的強烈心聲。只有積極地推行資金的預算績效管理，促進資金的合理有效使用，加強對權力的制約和監督，才能充分表達人民的心聲和意愿。

二、推行林業改革發展資金預算績效管理需要注意的問題

目前推行林業改革發展資金預算績效管理雖然面臨諸多困難，但從林業領域的現狀看，也具有一定的條件。要善于運用所擁有的條件，從經濟性、效率性和效果性上來進行績效管理。“經濟性”是指資金的投入和產出關系,反映資金的使用經濟與合理程度，一般以投入為衡量依據。林業改革發展資金的經濟性是指在保證項目質量的前提下，將其資源消耗降到最低水平。“效率性”是指產品、服務或其他形式的活動與其消耗資源的關系。林業改革發展資金的效率性應該是在保證項目質量的前提下，以一定的投入實現最大的產出，或實現一定的產出使用最少的投入。“效果性”是指預期目標(包括預期成果或預期影響)的實現程度，一般以預期目標為衡量依據。林業改革發展資金的效果性即產品、服務和其他形式的活動在多大程度上達到既定的政策目標和預期效果。通過資金的績效管理，要形成一個統一性的認識、完整性的思路和宏觀性的規劃，主要在以下幾個方面下功夫。

(一)制定科學的資金預算績效評價指標體系

資金預算評價指標是指預算績效評價機構和人員在進行績效評價時，所采用的能夠反映資金使用情況的某一綜合數量特征的概念和具體的數值，將若干相互之間具有聯系的指標組成能夠反映資金總體內在效益本質特征的有機整體。績效評價機構和人員在評價過程中能夠通過對指標體系指標的運用，掌握被評價事項效益的基本情況；能夠對被評價事項的經濟性、效率性和效果性做出正確、合理的判斷；可以分析和揭示被評價事項存在的問題，借以查明產生效益問題的主要矛盾所在和影響效益變化的基本因素有哪些，從而為政府及相關部門制定公共財政政策和法規提供有用的依據，為促進被評價單位改善資金管理、優化資源配置、節約成本、提高效益提出建議和對策。在《林業改革發展資金預算績效管理暫行辦法》中，附有林業改革發展資金績效評價量化指標。由于林業資金投入的政策性強，主要作用是有助于宏觀經濟的調控，項目本身投入的效益相對較低，所以有些指標相對落實難度較大。因此在以后的實踐中，對這些指標還要進行不斷完善，盡量制定相對科學的資金評價指標體系。

(二)嚴格控制資金申請報批程序

一項資金使用的效益好壞，關鍵在于資金的申請報批程序。林業改革發展資金數量較大、投資分布面廣、專業程度高、獨立性強，從申請到報批程序十分重要。一旦申請報批把關不嚴，即使后期管理再嚴格，但前期目標錯誤，仍會造成難以彌補的損失。 因此，實行資金預算績效管理，首先要緊緊盯住預算這道“關口”，從資金的申請報批、可行性研究、評估論證到責任風險承擔都要進行嚴格的審核，認真考察，絕不能讓那些“投機工程”、“虛假工程”混過報批“關口”。把申請報批決策把住了，項目運作和工程建設就有了堅實可靠的基礎，再加強后期的績效管理和后續監督，才能更好地發揮資金績效管理的巨大作用。

(三)結合專業審計資源，加強資金預算績效管理

近年來，各專業審計部門在資金管理中發揮了重要作用，規范了資金使用程序，增強了資金使用效益。要想管理好林業改革發展資金預算績效，離不開各專業審計部門的配合。采取借鑒合作的形式，借助林業內、外部審計機構的力量，有選擇地利用審計部門出具的審計報告，形成相互協作、相互配合的局面，這是一條經濟實用地解決資源不足的有效途徑，只有借鑒各專業審計部門的審計結果，才能達到事半功倍的效果。在結合審計過程中，既要結合外部審計部門的結果，又要發揮內部審計機構作用，統籌內、外審計力量，形成強有力的資金預算績效管理體系。

(四)建立定期通報制度，擴大資金預算績效管理成果

林業改革發展資金預算績效管理結果出來后，應采取多種形式、利用不同渠道及時將績效和管理成果向政府、行業和社會予以通報，這要作為一項制度，貫穿林業改革發展資金預算績效管理全過程。通過通報，把績效管理過程中取得的一些好經驗予以推廣，好做法及時傳播。對暴露出來的問題予以公開曝光，促其整改，為以后的資金管理打好基礎。要把資金績效管理成果利用好，作為考核政績、評價干部的重要依據。利用資金績效和管理成果，喚起民眾行使監督權力的熱情，對違法違紀行為起到震懾作用，以充分顯示資金績效管理的作用。

(五)加強隊伍建設，提高資金績效管理人員的綜合素質

林業改革發展資金績效管理既要查處資金使用存在的問題，又要宏觀分析查找深層次原因，提出整改建議。這就需要具有高素質、高水平的人才。由于種種原因，林業資金績效管理人員相對較少，人員素質參差不齊，對政策的理解也有偏差，很難適應和勝任繁重的資金績效管理工作。對此，既要立足長遠考慮，又要采取應急措施解決燃眉之急。一是通過培訓提高一批，通過舉辦專業培訓班，組織現有人員分期分批進行培訓，也可利用大專院校代培代訓；二是面向社會招考一批，在每年公務員和事業單位招考中，有針對性地招考目前急需的財務、審計、法律、計算機和相關專業人員，充實和優化干部隊伍；三是借用專業人員彌補一批，利用社會人才，通過建立專家庫隨用隨聘，以解決專業空缺、專家不足的問題；四是抽調一部分老審計人員，以老帶新，邊干邊學，實地操練，以收到快捷、實用的效果。

國家通過對林業改革發展資金的預算績效管理，可以有效地提高資金的使用效益，對今后的資金使用過程將產生積極的作用。但由于預算績效管理剛剛實施，實踐中還有許多需要完善的地方，因此只有在實踐中不斷探索，才能更好地發揮資金的使用效益。

關宏銳