紀在法前：職務犯罪預防模式的新突破

冉紅音，王 贊

（中國紀檢監察學院 教研部，北京 100813）

紀在法前：職務犯罪預防模式的新突破

冉紅音，王 贊

（中國紀檢監察學院 教研部，北京 100813）

現有職務犯罪預防模式大體有三種，即個案預防、系統預防和網絡化的社會大預防。這三種模式各有其弊端，主要表現為：個案預防模式多屬事后預防，系統預防模式難以適時跟進行業的新變化，而在網絡化的社會大預防模式中如何構建有效的網絡是一大難題。“紀在法前”的提出，通過以政黨建設減少職務犯罪發生的機率、變橫向攔擋為縱向阻遏、強調糾正作用而不是懲戒威懾，突破了現有職務犯罪的預防模式，對今后的職務犯罪預防具有重大意義。

紀在法前；職務犯罪預防；新模式

一、預防職務犯罪的既有模式及問題

上個世紀九十年代以來，“更強調對腐敗犯罪實施綜合預防戰略的理念”[1]逐漸在我國反腐敗工作中占據了主導地位，到黨的十六大報告確立反腐敗總體策略的十六字方針時，“注重預防”被寫入了黨代會報告。在這一背景之下，職務犯罪預防問題受到了更多的關注，逐漸形成了職務犯罪預防的既有模式，也隨之開始了對于這些模式的歸納和總結。

2003年，周洲和滕志強較早使用“模式”這一術語，從經驗總結的角度描述了廣東、上海、江蘇、北京等地開展的職務犯罪預防工作[2]。但作者只是經驗性地描述了這些地方職務犯罪預防工作的特點，因而并不具有模式歸納的意義。真正具有模式歸納意義的文章卻大多并未冠以“模式”的名稱，但其歸類的傾向非常明顯。2005年，最高人民檢察院職務犯罪預防廳編寫了《中國預防職務犯罪理論與實踐研究報告》一書，該書吸收了之前對職務犯罪預防歸類的成果，可以看作模式歸納所達到的高度。

（一）預防職務犯罪的既有模式

《中國預防職務犯罪理論與實踐研究報告》一書是有關預防職務犯罪問題的研究報告合集，該書并無專論預防職務犯罪模式的文章，但是，在該書的第六章關于預防職務犯罪的形式探討中，編者將職務犯罪預防分為三種形式：個案預防、系統預防和專項預防。這實際上借鑒了之前的眾多認識和總結。不過，該書的模式分類雖然比較權威，但卻沒有將廣泛論及的“社會與網絡預防”納入其中。因此，本文結合其他眾多論著將現存預防犯罪模式分為以下三種。

1.個案預防

在查辦職務犯罪案件的過程中，人們逐漸發現，典型職務犯罪案件的產生，往往都有制度欠缺的原因。個案預防就是指在查辦職務犯罪案件過程中，針對典型案件的特點和情況，認真分析和研究職務犯罪發生的原因，找出發案單位在制度和管理機制方面存在的薄弱環節和漏洞，提出有針對性的建議，幫助發案單位堵塞漏洞、建章立制。由最高人民檢察院職務犯罪預防廳編輯的《預防職務犯罪優秀檢察建議精選》一書的出版，可以視為個案預防的階段性總結成果。

個案預防具有事后預防的性質，也是直接的和初級的預防。

2.系統預防

也稱行業預防。經驗表明，腐敗往往具有行業性的特點，某些行業屬于職務犯罪高發的行業，而另一些行業則職務犯罪較少。如金融、城建、工商、稅收等行業在一定時期表現出職務犯罪高發的態勢。這種行業發案的共性表明，可以將個案的預防經驗與行業相結合，總結出行業或系統發案的一般規律，從而尋找出針對該行業或系統進行整體預防的工作方式，并推廣到同一行業或同一系統中，實現預防關口的前移。

系統預防注重趨勢預測和理論分析，雖然在一定程度上仍然依賴于案件的發生，但初步顯示出事先預防的作用和效果，比個案預防顯然更具優勢。

2002年，職務犯罪預防部門獨立于反貪（偵查）部門，這意味著職務犯罪預防工作方式完成了整體變遷，即由側重于個案預防、事后預防向行業預防、事前預防的轉變。

結合相關領域的個案經驗，將事先預防的思路貫徹到重大工程建設項目中就演變為專項預防。如針對奧運場館建設，三峽移民工程等，都屬于專項預防。①《中國預防職務犯罪理論與實踐研究報告》一書將“專項預防”單獨列為一種形式，但實際上從所收論文的觀點看，仍然屬于“系統預防”模式。

3.網絡化的社會大預防

網絡化的社會大預防可以說是個案預防、系統預防進一步發展的結果。“單純的個案預防總是不斷向縱深延伸和發展，不斷向類案，向行業、系統、領域，最后向全社會發展，在這一過程中，預防工作的社會性越發明顯。”[3]77因此，“預防職務犯罪必須走社會化大預防的道路”[3]78，而且，由于“網絡化已經成為社會預防最為顯著的特征”[3]87，這一模式被歸納為網絡化的社會大預防。這些網絡多由紀檢監察機關、檢察機關、公安機關、行政機關等各有關單位參與，以圖共同形成預防合力。上個世紀90年代以來，逐漸形成了一股構建預防網絡的熱潮，2000年前后，“多層次的社會預防網絡在全國范圍內普遍建立”，其數量至少在6000個以上。[3]88

（二）現有預防職務犯罪模式存在的問題

然而，現有預防職務犯罪模式卻并沒有在黨風廉政建設和反腐敗工作中大顯身手，反倒給某些人以“越反越腐”②2009年《法制與經濟》第12期刊出署名田心的文章《如何跳出越反越腐怪圈》，2011年《三峽大學學報》發表《對“腐敗越反越多”的另一種解讀》一文，2013年，戴立言分別在《新華每日電訊》和《中國紀檢監察報》發表《真的是“越反越腐”嗎？》和《所謂“越反越腐”沒有根據》，季建林在《理論探討》7月號刊發《制度性反腐：走出“越反越腐”怪圈的根本之策》等文章。的感覺，究其原因，固然很多，但預防職務犯罪模式本身存在的問題也是不容忽視的。這些問題主要包括：

1.個案預防本身需要通過職務犯罪的發生彰顯問題，其作用主要是亡羊補牢，而非未雨綢繆

由于個案預防是根據典型案件的分析來查找制度漏洞，提出廉政建議，因此，在問題未充分暴露之前，是很難發揮作用的。同時，檢察建議的方式并不具有強制性，問題暴露之后，廉政建議能否發揮作用，完全靠發案單位的自覺。根據北京2000年至2004年9月的統計，北京檢察機關向發案單位發出828份檢察建議中，被采納的547份，糾正違法事項22件。這一比例被認為是個案預防卓有成效的表現，但仍然有三分之一左右的建議未被采納。

2.系統預防的模式隨著行業、系統情況的變化而難以快速跟進，因而減弱了其預防職務犯罪的效果

系統預防的模式顯然比個案預防更具有預防效果，但是，行業和系統并非一成不變，實踐中也就不時有“按下葫蘆浮起瓢”的情況發生。典型的是有些行業之前可能不是職務犯罪的高發行業，但隨著社會的發展變成了高發行業和領域，令人有防不勝防之感。比如，民政部門過去一直被認為是清水衙門，資金少、資源不多，但隨著國力的強盛，救災扶貧等款項增多，這一傳統的清水衙門也加入到腐敗高發的行列之中，成了需要重點防范的領域，而且，其特點有別于城建、金融等傳統高發行業。

3.網絡化的社會大預防看上去很美，但如何建成有效的網絡則是一個至今未解的難題

從理論上講，形成各個單位通力合作，共同預防的網絡是一種較為理想的狀態，但是，要使網絡化的社會大預防正常有效地運行起來，既需要廣泛吸收社會各有關單位作為預防網絡的“點”，也需要確立網絡各個組成部分之間的關系，明確各個部分之間相互作用的過程和方式，這顯然不是一件容易的事。[3]任何一個環節出現問題，都有可能使預防網絡處于形同虛設的狀態。事實上，大力開展職務犯罪預防工作的時期，反腐敗的成效并不顯著，“形勢依然嚴峻”這一表述在中央紀委的全會文件中沿襲了多年。十八大之后中央紀委書記王岐山明確提出的“當前以治標為主，為治本贏得時間”這一反腐策略，可以說正是基于網絡化的社會大預防作用不彰而開始另尋出路。

綜上所述，職務犯罪預防的模式雖然發揮了一定的作用，但遠未達到預期效果。如何進一步推進職務犯罪預防工作，有待來者。

二、“紀在法前”的提出及內涵

（一）“紀在法前”的提出

2015年3月5日，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在參加十二屆全國人大三次會議北京代表團的審議時正式對外提出“把紀律挺在前面”這一思想。當天新華社發布的新聞說，“王岐山強調，要協調推進‘四個全面’戰略布局，堅持全面從嚴治黨、依規治黨，嚴明政治紀律和政治規矩，把紀律挺在前面，立起來、嚴起來，執行到位”。

3月下旬，王岐山在河南調研時進一步將此思想概括為“紀在法前”，他在召開座談會時強調“要站在黨和國家事業發展全局的高度，認識全面從嚴治黨的深刻內涵，真正做到‘紀’在‘法’前，用紀律管住大多數”。此后，紀檢監察系統的報紙、刊物及網站對此概念進行了諸多討論和深入解讀。“紀在法前”這一思想被認為“是一個非常重要的事情，也是一個工作的方針，這也是我們治黨治國的一個政治智慧”①2015年7月7日，全國黨建研究會特約研究員、北京市委黨校姚桓教授在中央紀委監察部網站的“反腐三人談”欄目中高度評價了這一思想。。

（二）“紀在法前”的內涵

“紀在法前”的思想，其主要內涵如下：

1.“紀在法前”的核心是在法律底線前面樹立一道紀律防線，以預防職務犯罪的發生

提出“紀在法前”，是基于近年職務犯罪發展的規律：“無數案例表明，領導干部往往是從破壞規矩、違反紀律開始、進而違法。”[4]因此，“阻斷腐敗鏈條的一個重要途徑就是，在問題發生的初始階段，當不良行為剛剛露頭之時，通過抓早抓小、動輒則咎，以紀律的剛性約束，迫使其改變發展軌跡，把問題消滅在萌芽狀態，防止小錯鑄成大錯”[5]。

目前，這一認識已經成為紀檢監察機構的普遍共識。在法律底線之前樹立一道紀律紅線，通過嚴明紀律，防止共產黨的領導干部走向職務犯罪的深淵，也正在成為新一屆政權的實踐方向。

2.“紀在法前”，針對職務犯罪提出了新的工作方式，尤其是紀檢監察工作方式

“紀在法前”，其實一直隱含在黨紀和國法的關系之中，但明確提出這一思想之前，對他們關系的認識總體上是模糊的、混沌的。這種模糊、混沌表現在理論層面上是黨紀規定與國法混同，黨紀的特殊性嚴重體現不足，在實踐層面則是以國法包辦黨紀，即往往在查處干部的違法犯罪行為后給予黨紀處分。因此，在實踐中，作為反腐敗主要力量的紀檢監察機關逐漸形成了注重查辦大案要案的工作方式，有時甚至一查到底，然后移交司法進行定罪量刑，附帶給予黨紀處分；而對違反紀律的小錯小失則聽之任之，紀律幾乎形同虛設，小錯小失因之不斷發展，終于達到職務犯罪的程度。

明確提出“紀在法前”，是對黨紀國法關系第一次劃出了一道清晰的分界線，而隨著理論上對黨紀和國法進行區分，紀檢監察的工作方式也隨之改變，即從抓大案要案改為抓早抓小，動輒則咎，通過落實中央八項規定精神，持續反對“四風”問題，發現苗頭及時提醒、觸犯紀律及時處理，促使黨員守住紀律紅線，從而使領導干部遠離違法犯罪的軌道，達到預防犯罪的目的。

3.“紀在法前”必須嚴明紀律

用紀律阻斷職務犯罪行為，內在地隱含嚴明紀律的要求，這主要包含兩個方面的意思：一是必須嚴明執紀，二是黨紀約束嚴于法律規定。

考察近年腐敗蔓延的原因，主要是“一些地方和部門在執行黨紀國法上，失之于軟、失之于寬”[6]。因此，嚴明法紀，成了應對這一問題的必然選擇。“要執紀必嚴、動輒則咎，體現紀律的嚴肅性。”[6]中央屢次表明這一態度和決心，也屢次宣示要“以嚴的措施管理干部，以嚴的紀律約束干部，把一個一個的螺絲擰緊了，做到執行制度沒有例外，不留‘暗門’，不開‘天窗’。”[6]

嚴明紀律的另一層含義是黨紀嚴于國法。黨紀是對黨組織和黨員立的規矩，國法是全體公民的行為底線。黨規黨紀嚴于國家法律，不能把黨規黨紀對黨員的要求降低到國家法律對普通公民的要求。只有這樣，黨紀才能在職務犯罪發生之前拉響警報，阻遏黨員領導干部滑向犯罪的深淵。也就是說，黨紀的標準要求更高，懲處線更低——當然，這里的懲處方式也有別于司法手段——法律不做處理的行為，黨紀可以進行處理，從而以黨紀處理阻斷職務犯罪的發生發展。同時，法律懲處的是少數犯罪的人，黨紀則是要管住大多數。

三、“紀在法前”對職務犯罪預防模式的突破

在“紀在法前”這一思想明確提出之前，對于如何改善職務犯罪預防工作，學術界提出了諸多建議，實踐者們也進行了諸多嘗試。比如建議推進法治化，懲處職務犯罪國際化，加強社會控制，加強部門協作與溝通，加大懲處力度等等。但是，總的來說，基本都是在原有的職務犯罪預防模式范圍內進行微調。而“紀在法前”這一思想，則具有突破模式的意義，這主要從以下方面體現出來。

（一）發揮政黨建設的力量預防職務犯罪發生

“紀在法前”最大的突破是政黨建設的力量得到發揮，從而借助政黨自身的組織力量和自我清潔能力預防職務犯罪的發生。

此前的職務犯罪預防，普遍強調的是法律的力量和作用，這是職務犯罪預防應有之義。不過，現有法律規定和政策文件“基本上都沒有職務犯罪預防工作具體開展程序的規定，……可能形同虛設”[7]，短期內顯然難以發揮作用。與此同時，另外一個本應發揮作用的力量一直受到漠視，這個力量就是政黨建設。

對一個政黨來說，政黨建設具有自我型塑和自我清潔的作用。無論采用什么樣的方式，也無論其政治目的是什么，一個政黨都需要進行政黨建設，在公眾面前形成良好形象，從而爭取公眾的支持。

在歷史上，中國共產黨通過整頓作風，加強紀律，將自身建設成為一個領導中國民眾爭取獨立解放、建設新中國的廉潔政黨，取得了執政的合法性并長期執政至今。與此同時，中國共產黨也逐步探索出紀律在政黨建設中的重要作用，并上升到制度層面。2003年，中國共產黨制定了世界上第一部政黨《紀律處分條例》，2015年，中國共產黨對該條例進行了修訂，明確紀法分開的原則，為紀律在政黨建設中發揮更大作用打下了良好的制度基礎。

當前，中國共產黨作為執政黨，大多數國家工作人員都是共產黨員，這也意味著職務犯罪的潛在主體主要是共產黨員，因此，借助政黨的組織力量，通過政黨建設的手段，將這些人員隔離于職務犯罪的范圍之外，從而減少職務犯罪發生的機率，達到預防職務犯罪發生的目的。而且，由于中國共產黨的領導地位，中國共產黨在反腐敗工作中占據主導地位，因此，通過嚴明紀律遏制腐敗態勢，是一個很有現實基礎的選擇。十八大以后中央紀委在反腐敗方面的顯著成效充分地說明了這一點。

（二）從橫向追擊到縱向阻截

前述個案預防、系統預防乃至網絡化的社會大預防模式的建立，基本都是隨著社會的橫向展開而展開，其典型特點是在社會各個領域和范圍內追逐著職務犯罪而游走，其中，個案預防可說是點式追擊，系統預防是片式追擊，社會化的大預防則是全面追擊。這樣橫向追擊的特點，使預防重點不斷變化，情況隨時翻新，有讓人疲于奔命，“按下葫蘆浮起瓢”之感。

“紀在法前”這一思路，淡化甚至消弭了行業、范圍之間的差別，強調從職務犯罪的發生發展過程著手，通過抓早抓小，使小過失及時受到懲處，使制度漏洞及時得以彌補，使犯罪機會及時減少，從而防范職務犯罪的發生蔓延。這一變化，使得職務犯罪預防從橫向的領域追擊變成了縱向的過程阻截，在職務犯罪發生之前進行處理，從而改變了之前總是慢半拍的態勢，真正發揮出預防作用。如果縱向的過程阻截方式與職務犯罪的發展路向具有同向性，切斷職務犯罪，因之變得隨時可行，而非遠水不解近渴。而且，對小過錯即行懲處，下手不重，也易于施行。同時，原有關于網絡節點、制度建設的內容可以與之相輔相成，從而共同提高職務犯罪預防的效果。

（三）從強調懲戒警示到重視監察糾正

“紀在法前”的預防模式，在發揮政黨建設作用、變橫向追擊為縱向阻截的同時，還暗含著一個重要的變化，就是從強調懲戒警示轉向重視監察糾正。

在此之前，無論是運用法律手段，還是采用紀律處分，都強調通過懲處達成警示和威懾作用，往往形成一種嚴厲打擊的氛圍。但是，單純強調懲處警示，效果并不如意，尤其是被懲處的比例過低時更是如此。如果犯罪行為人無意放棄犯罪企圖，即使給予了紀律處分，也仍然有可能繼續發展為職務犯罪。因此，要想切實阻止職務犯罪的施行，需要更有力更直接的手段。

2015年9月，在提出“紀在法前”之后，王岐山在福建調研時進一步提出了監督執紀的“四種形態”：“黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數；對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數；而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數。”[8]

監督執紀“四種形態”的思想，具有非常豐富的內涵，其中非常值得注意的是暗含了重視監察糾正之意。監督執紀“四種形態”增加了批評和自我批評、組織處理和重大職務調整等具有創新性的方式。這些方式主要不是懲戒方式，而是或者通過教育使行為人提高認識，自覺終止犯罪企圖；或者通過職務調整消除行為人實施犯罪的條件，從而達到直接糾正的目的。這種直接糾正作用，在中國古代的監察制度中廣泛存在。中國古代的言諫傳統，基本就是對過程進行監察糾正。目前，“組織處理”和“重大職務調整”的比例還不高，這一轉向還沒有引起充分重視，人們的思維還更多地停留在以懲戒威懾行為人，但其在預防職務犯罪行為中的影響不可低估。隨著反腐敗工作從“治標為主”努力向“治本”推進，發揮監察糾正的作用必然得到更多的重視，也會進一步完善。

以上三個方面的突破，“政黨建設”具有政治設計的獨特意義，是最具有突破性的方面；“縱向阻截”借鑒了世界范圍內的先進作法；“重視糾正”發揚了傳統中的寶貴經驗。這一模式如果能夠成功施行，不但將推動中國預防職務犯罪的工作，而且有可能帶來世界性意義，尤其是在政黨政治已經成為當代政治生活的普遍現象之后。

當然，作為一種剛剛形成不久的職務犯罪預防模式，還有諸多需要探討、實踐和完善的地方。同時，其他職務犯罪預防的原則，比如透明公開、輿論監督、懲處過失等等，也都與之不矛盾，而是可以相輔相成。

[1]許宏治.《聯合國反腐敗公約》簽約，全球合作反腐敗[N].人民日報，2003-12-17（7）.

[2]周洲，滕志強.職務犯罪預防[M].北京：中國檢察出版社，2004.

[3]柳晞春.預防職務犯罪——反腐敗的理性選擇[M].北京：法律出版社，2003.

[4]王岐山：堅持從嚴治黨依規治黨 把紀律立起來嚴起來[EB/OL].（2015-03-16）[2017-05-28].http://www.cpc.people.com.cn/n/2015/0306/c64094-26648824.html.

[5]曉軒.紀律立在前既是雷霆手段，也是菩薩心腸[N].中國紀檢監察報，2015-03-27.

[6]把紀律挺在前面，協調推進四個全面[J].中國紀檢監察，2015（6）：1.

[7]張琳.職務犯罪預防立法體系研究[J].人民論壇，2012（29）：120-121.

[8]王岐山.把握運用監督執紀“四種形態”[EB/OL].（2015-09-26）[2017-05-28].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/26/c-1116687031.htm.

Party Discipline before Law:a Breakthrough in the Models of Duty Crime Prevention

RAN Hongyin,WANG Zan(Department of Teaching and Research,Chinese Academy of Discipline Inspection and Supervision,Beijing 100813,Beijing,China)

Existing duty crime prevention could be categorized into three models:case prevention,system prevention and socialized network prevention,each having its own deficiencies.The proposition of“Party discipline before law”reduces the occurrence of duty crimes through Party construction.It transfers horizontal blocking into vertical containment,and emphasizes correction rather than deterrence and punishment.Thus,it makes a breakthrough of existing prevention models of duty crimes and is of great significance.

Party discipline before law;duty crime prevention;new models

D924.393

A

1674-9170（2017）04-0001-06

2017-06-03

冉紅音（1970-），女，重慶彭水人，中國紀檢監察學院教研部副教授，中國政法大學博士研究生；王贊（1988-），女，浙江寧波人，中國紀檢監察學院教研部干部。

責任編校 王學青