基于項目風險角度的松雅湖PPP案例研究

解鵬1.2.

1.東北財經(jīng)大學會計學院 2.中國內(nèi)部控制研究中心

基于項目風險角度的松雅湖PPP案例研究

解鵬1.2.

1.東北財經(jīng)大學會計學院 2.中國內(nèi)部控制研究中心

2017年3月27日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》明確要求規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務(wù)信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。PPP項目作為“十三五”規(guī)劃及供給側(cè)改革的重要支點之一，其面臨的風險問題是現(xiàn)今關(guān)注的重點，而借助案例庫，能夠為相關(guān)政策研究及實務(wù)人員提供借鑒作用。本文借助松雅湖PPP項目，以案例分析作為研究方法，以項目風險的角度從案例中提取相關(guān)風險，并以此為切入點提出了對應的政策建議，并總結(jié)了松雅湖PPP項目借鑒與不足之處，為后人的研究提供一定的參考。

投融資 項目風險 PPP

一、研究背景

2017年3月27日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》明確要求規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務(wù)信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。在此之前印發(fā)的《2017年政務(wù)公開工作要點》中，更明確要求推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，著力提高公開的及時性、準確性和完整性，激發(fā)社會資本的參與熱情。在“十三五”規(guī)劃及供給側(cè)改革的大環(huán)境下，中央及地方不斷深化PPP項目建設(shè)，項目范圍逐步擴大，取得了良好的經(jīng)濟效益及社會效果，但部分項目由于相關(guān)風險分析應對不足，導致項目的落地、運行、交付未能按照預期實現(xiàn)。本文旨在借助松雅湖PPP項目，從項目風險角度對投融資模式的新嘗試進行剖析，尋求借鑒意義，并提供有價值的建議。

二、項目概況

2009年，長沙縣人民政府與北大青鳥集團簽署合作協(xié)議，雙方共同開發(fā)建設(shè)長沙松雅湖，并將其打造成為湖南最大城市湖泊，如今松雅湖的開發(fā)已經(jīng)成為長沙縣成片開發(fā)和建設(shè)的典范，并創(chuàng)造了長沙縣項目建設(shè)的“松雅湖模式”。根據(jù)簽署的協(xié)議，雙方共同組建松雅湖建設(shè)投資公司，以其為主體，參與松雅湖相關(guān)項目建設(shè)和環(huán)湖建設(shè)。在項目建設(shè)中，縣政府要求縣級職能部門，依法加快辦理成湖項目及環(huán)湖項目實施過程中的相關(guān)審批、核準、許可手續(xù)的進度，并為項目的順利實施提供相關(guān)政府支持；北大青鳥集團則將充分利用其在項目建設(shè)融資和招商引資以及管理方面所擁有的資源優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗，支持項目開發(fā)建設(shè)。而國家開發(fā)銀行則作為金融機構(gòu)，為項目運行提供融資渠道與資金支持。未來的松雅湖區(qū)域?qū)⒔ㄔO(shè)成為集商貿(mào)、會展、旅游、休閑、居住于一體的宜居創(chuàng)業(yè)新城。

三、風險分析

在分析項目風險前，首先應明確松雅湖項目開發(fā)過程，隨后基于開發(fā)過程提煉每一個步驟可能帶來風險的因素，進行項目風險的識別與分析。基于項目流程理論，松雅湖項目開發(fā)過程大致分為項目招標、項目建設(shè)、項目融資、項目驗收、項目運行和項目后續(xù)六大階段。對于項目招標過程，政府在保證公平公正公開的基礎(chǔ)上，基于投標書組成專家組進行評審，其中可能存在風險因素在于項目選擇的恰當性。對于項目建設(shè)過程，主要分為籌備過程與建設(shè)過程，而不可預見風險則是建設(shè)過程中的重要風險因素。對于項目融資過程，由于項目初期資金缺口較大，因此導致難以取得相應融資的融資風險一度使項目運行陷入停滯。在項目驗收過程中，除組織專家進行嚴格的驗收外，在市場化條件下，如何合理定價并分配收益，由此產(chǎn)生的市場風險決定著項目長期的發(fā)展與壯大。最后，在項目后期，應當關(guān)注項目可持續(xù)性，監(jiān)督各參與方按時完成既定任務(wù)，以防由于信任風險導致項目無法長期運行。筆者將選取松雅湖項目中較為代表性的市場風險、融資風險、不可預見風險和政治風險進行具體分析。

（一）市場風險

1.定價機制風險

定價機制風險是指企業(yè)為產(chǎn)品所制定的價格不當導致市場競爭加劇，導致用戶利益受損，或企業(yè)利潤受損的狀態(tài)，其中包括低價風險、高價風險與價格變動風險。長沙縣政府作為PPP模式的先行者，高速公路和廢物處理項目已運行近十年，但是由于政府對PPP投融資模式盈利情況持觀望態(tài)度，將風險更多轉(zhuǎn)移到項目公司承擔，收費價格一直保持不變，松雅湖項目便是其中之一。不過隨著企業(yè)運營成本的不斷增加，經(jīng)營情況逐漸出現(xiàn)困難，導致項目定價風險產(chǎn)生。從本質(zhì)上看，定價機制作為導致上述情況的根本原因，長沙縣政府可通過完善相關(guān)公共產(chǎn)品定價與調(diào)價機制，緊跟政策步伐，明確權(quán)責，為項目定價解決后顧之憂。

2.收益分配風險

收益分配風險是指由于收益分配可能給企業(yè)的后續(xù)經(jīng)營和管理帶來的不利影響。據(jù)相關(guān)財務(wù)報表資料顯示，松雅湖項目自落地以來，并未給青鳥環(huán)宇帶來任何經(jīng)濟收益，甚至拖累了其業(yè)績的增長。本項目更多的優(yōu)勢在于青鳥環(huán)宇進入項目較早，隨著項目建成后公司價值的重估，作為中部地區(qū)最大的國家級旅游地產(chǎn)項目，松雅湖濕地公園的凈資產(chǎn)提升空間大。不過由于政府作為引導者與監(jiān)管者，大多關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成效，獲得收益難以滿足投資建設(shè)對資金的需求，忽略了作為參與方的項目收益，帶來了項目運行的種種隱患。政府的政策性補助與合理的收益分配模式同樣需要得到關(guān)注，這樣才能在一定程度上平衡項目資金需求。

（二）融資風險

融資風險，是指項目貸款方或其他出資方不能按照合同規(guī)定足額按時的提供資金，造成項目延誤或停止的風險。同時，融資成本的增加，甚至可能出現(xiàn)融資失敗，導致項目被收回，無法繼續(xù)進行。松雅湖項目的重大突破在于2012年取得國家開發(fā)銀行融資支持，但對于大多數(shù)PPP模式公共服務(wù)項目，融資難成為不爭的事實。從銀行角度，發(fā)放貸款參考因素在于抵押和收益，這兩個因素構(gòu)成了PPP模式公共服務(wù)項目融資難的主要原因。第一，自金融危機與房地產(chǎn)泡沫逐步消退，根據(jù)如今經(jīng)濟形勢，商業(yè)銀行考慮到貸款安全，通常較為謹慎，要求更高抵押，這便對于原本公司項目運行造成阻礙。第二，由于松雅湖項目收入項目較為單一，尚有公益性質(zhì)，導致收益償還能力有限，更加需要政策性支持，方能為其融資提供便捷條件。

（三）不可預見風險

松雅湖PPP項目從根本上分析，屬于建造合同，PPP合同因其自身的長期性和新穎性更使得其容易遭受不可預見或不可抗力因素的干擾，對于項目的運行造成意外的損失。這些風險包括地震、臺風、洪水、火山爆發(fā)以及意外事故等造成的風險，是政府與項目公司雙方均無法控制的。一旦發(fā)生，對項目建設(shè)會造成不可估量的損失，并且無法防范，只能通過保險公司對其損失予以一定的賠償，合同簽署前無法預知與規(guī)避，而其中風險的主要承受方在于私人部門。此外，由于國內(nèi)使用成文法系，無法如國外案例法系一般對特定的情況進行清晰的判斷，僅能通過簽訂合同明確相應權(quán)責，這就使得私人部分無故承受更多風險，一旦不可預見事件發(fā)生，對項目的打擊往往是致命的，如果得不到任何的政府補償，那么項目損失是毀滅性的。

（四）政治風險

政治風險是由于戰(zhàn)爭、國際關(guān)系變換、政權(quán)更迭、政策變化而導致PPP項目的資產(chǎn)和未來現(xiàn)金流量受到損害的風險，可分為國家主權(quán)風險和政策風險。松雅湖項目面臨的風險主要為政策風險，由政府政策的科學性、連續(xù)性、公開性、透明性決定風險的大小決定，自2009年起，隨著PPP項目相關(guān)政策的不斷完善，一定程度上緩解了松雅湖項目面臨的風險，但由于合同簽訂伊始，國家層面政策缺失，各地區(qū)執(zhí)行情況并未能嚴格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，缺乏規(guī)范性程序和管理制度，合同訂立不完善，造成惡性競爭情況嚴重。同時，政企職能劃分不明確，導致一系列維護政策流于形式，無法發(fā)揮預期作用。

四、政策建議

（一）靈活定價機制

PPP項目中各投資方目標不同，政府旨在追求提高公共服務(wù)效益，保證公共利益不受損害，而私人資本的目標則是追求利益的最大化。此時，公共產(chǎn)品價格便成為了二者博弈的主戰(zhàn)場，價格設(shè)定的不同方式直接關(guān)乎二者目標能否實現(xiàn)。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品互為對稱，由于其自身的特殊性，無法成為私人資本的獲取利潤的工具。同時，政府作為合同方也不能由于公共利益等原因，過分限制價格，導致私人資本失去激勵運營動力，造成“無利可圖”的情況。因此，在政府監(jiān)管之下，應建立靈活的定價機制，適時調(diào)節(jié)價格，減小因此帶來的風險，實現(xiàn)公共利益和私人資本盈利性的平衡。此外，還可以在項目伊始謹慎篩選項目及私營合伙人，通過項目設(shè)計實現(xiàn)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品捆綁經(jīng)營，借助收益的多元化激勵項目運營效果。

（二）良好融資環(huán)境

面對商業(yè)銀行不斷嚴格的貸款條件，公共服務(wù)PPP項目為應對融資風險，政府部門改善投融資環(huán)境成為重點突破口。首先，加大政府扶持力度，可以通過設(shè)立相關(guān)專項資金或發(fā)展資金，經(jīng)審批合格后，為私人部門提供一定量的資金支持。其次，為解決商業(yè)銀行逐漸嚴格的貸款條件，作為政府可以通過貼息等方式，對項目運行提供擔保，或者減小私人部門的還款壓力。隨后，隨著PPP項目的不斷公開化透明化，相關(guān)專業(yè)機構(gòu)不斷深化，專業(yè)水平不斷提升，新項目可以借助已有資源或信息進行參考，規(guī)范項目運作模式，合理配置市場資源，吸引更多的社會資本投資，提高準入效果，提升項目收益。最后，債券融資逐步成為現(xiàn)代企業(yè)融資重要途徑，但對于公共服務(wù)PPP項目而言，依然處于摸索階段尚不成熟，需要進一步在實踐中探索。

（三）合理分擔風險

風險分擔作為應對風險的關(guān)鍵因素之一，對于無法預知和避免的風險起到重要作用。因此，政府對于私營合伙人投標的選擇更需謹慎，綜合衡量私營合伙人資質(zhì)、項目方案、項目前景等因素的同時，還應該對市場環(huán)境進行仔細調(diào)研和分析，判斷社會公共產(chǎn)品需求程度。此外，雙方應共同對項目中可能出現(xiàn)的風險進行分析與整合，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的各種風險，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，制定嚴格謹慎的風險應對機制。作為政府一方在特定風險條件下經(jīng)私營合伙人申請可以為其提供一定風險分擔的責任，確保項目順利實施。

（四）完善政策法規(guī)

對于公共服務(wù)PPP項目，由于項目選擇與審批主體為政府，且公共產(chǎn)品具有的非競爭與非排他性，政府在項目運行中占據(jù)主導地位，政府職能的合理定位與充分發(fā)揮極其重要。由于市場機制固有的缺陷，政府部門不能放任不管，需要充當友好協(xié)作、有效監(jiān)督的角色，理順各參與主體的權(quán)利與責任關(guān)系，負責松雅湖濕地公園項目的總體組織協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)政府企業(yè)的利益共享、風險共擔。同時，健全利益共享和風險分擔等相關(guān)機制，由政府主要承擔政治風險，在合同中完善相關(guān)條款，如政府承諾條款，包括付費或補助等，減小私人投資者的政策方面的政治風險，為私營投資者解決一定的后顧之憂。

五、借鑒及不足

（一）借鑒之處

1.投融資體制創(chuàng)新探索

松雅湖PPP項目作為長沙縣首個投融資體制創(chuàng)新探索的PPP項目，其順利運行為湖南省長沙縣甚至全省隨后的濕地公園PPP項目提供了重要的參考，探索出一套適用于現(xiàn)今經(jīng)濟社會形勢的投融資創(chuàng)新道路。松雅湖PPP項目緊跟國家的號召與時代的步伐，并形成了其特有的松雅湖模式，為后續(xù)長沙縣PPP項目的不斷做強做大打下了堅實的基礎(chǔ)，豐富了PPP項目庫的寬度與廣度，其項目運行過程中的經(jīng)驗和教訓將成為未來相關(guān)PPP項目落地與發(fā)展的重大財富。

2.設(shè)立自我管理機構(gòu)

過去的經(jīng)驗和教訓表明，在PPP項目中，政府通常有雙重身份：既是項目的投資者，也是項目的監(jiān)管者，要保證公共利益不受侵害，就需要政府建立監(jiān)管機構(gòu)，健全監(jiān)管機制對項目的建設(shè)和運營進行長效的監(jiān)管。這個監(jiān)管機構(gòu)應該是獨立于各職能部門以外的、具有較強執(zhí)行力的機構(gòu)，這樣才能不受制于相關(guān)部門，發(fā)揮其監(jiān)督監(jiān)管作用。在此背景下，長沙縣政府于2009年12月26日成立了松雅湖管理局，專門負責松雅湖的開發(fā)和建設(shè)，實現(xiàn)了自我監(jiān)管的作用，更加實現(xiàn)了松雅湖項目的整體性，促進了松雅湖項目的順利運行。

（二）不足之處

如今的風險管理正在逐步拓展為全過程的風險管理，需要全員全過程參與，但是經(jīng)過對松雅湖項目的調(diào)查分析，其對待風險仍然只重視起止時點、只局限特定人員，特別是項目運行過程中，政府方面缺少風險意識，更多依靠項目參與方的自我管控，雖然項目選擇一定程度上降低了項目運行的風險，但依然存在著重大隱患，需要進一步措施進行管控，以降低風險結(jié)果出現(xiàn)的可能。

[1]陳炳泉.侯祥朝.許葉林.王毅雄.PPP污水處理項目關(guān)鍵風險因素探討——泉州某污水處理項目實踐[J].建筑經(jīng)濟.2009.4

[2]柯永建.王守清.陳炳泉.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風險分擔[J].建筑經(jīng)濟.2008.4

[3]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革.2015.1

[4]亓霞.柯永建.王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J].中國軟科學.2009.5

[5]周正祥.張秀芳.張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學.2015.9