開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的法律探研*

劉玉勉

(合肥市行政學(xué)院，安徽 合肥 230000)

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的法律探研*

劉玉勉

(合肥市行政學(xué)院，安徽 合肥 230000)

“放管服(簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))”改革通過自上而下的集中推進(jìn)，簡政放權(quán)已從“數(shù)量縮減”階段向“質(zhì)量提升”階段邁進(jìn)，須立足于主體適格、程序合法、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，但基層承接行政審批權(quán)面臨審批事項超越法定范疇、管理機構(gòu)主體資質(zhì)缺失等法律難題，其中開發(fā)區(qū)面臨障礙尤為突出。開發(fā)區(qū)試行并推廣行政審批權(quán)相對集中，具有應(yīng)然與必然的切實需要，結(jié)合當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)自身特點以及法治政府建設(shè)要求，提出開發(fā)區(qū)“化學(xué)融合式”集中行政審批權(quán)，并針對性的提出需要關(guān)注的重點問題和對策建議。

行政審批權(quán)相對集中；開發(fā)區(qū)；化學(xué)融合

一、開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的法律價值

當(dāng)前，部分城市在政府治理過程中，對城管行政處罰、基層行政復(fù)議均進(jìn)行了相對集中，并取得良好成效，如合肥市通過地方性法規(guī)《合肥市城市管理條例》，將城市管理行政處罰權(quán)相對集中；黃山市黃山區(qū)將行政復(fù)議工作進(jìn)行了區(qū)級層面的相對集中。但是，行政審批權(quán)的相對集中尚處于探索階段，中央及地方均順應(yīng)情勢提出了行政審批權(quán)相對集中的實施綱要和指標(biāo)體系，但僅在個別先發(fā)城市試點①。試點地區(qū)較為集中的選擇了開發(fā)區(qū)先行先試，足見其具有必要性和迫切性。開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中，是指將分散于各行政主體的行政審批權(quán)，部分或者全部交由開發(fā)區(qū)管委會或者開發(fā)區(qū)依法成立的符合法定條件的組織集中實施，其呈現(xiàn)的法律價值主要體現(xiàn)為效率價值和秩序價值。

(一)適應(yīng)簡政放權(quán)的客觀需要——實現(xiàn)法的效率價值

中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》明確“加快推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)工作，支持地方開展相對集中行政許可權(quán)改革試點”。在中央總體部署下，目前一些地方政府在制定建設(shè)目標(biāo)時，也將推進(jìn)行政審批權(quán)相對集中工作納入規(guī)劃布局或考核范疇②。選擇開發(fā)區(qū)作為行政審批權(quán)相對集中的先行區(qū)域與其自身特點緊密相關(guān)。一方面，各開發(fā)區(qū)建立之初在類型選擇、總體布局、動力結(jié)構(gòu)、管理機制等方面存在差異。開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、省級開發(fā)區(qū)等多種類型，具有促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級、深化改革擴(kuò)大開放、加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程等不同功能定位，在管理機制上也呈現(xiàn)出中外兩國政府的合作項目(如蘇州工業(yè)園)、政府派出機構(gòu)管理(如合肥高新技術(shù)開發(fā)區(qū))、企業(yè)機制模式管理(如上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū))等多種方式。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要支撐和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，各開發(fā)區(qū)都承擔(dān)著帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟(jì)重任，其中市場準(zhǔn)入、資質(zhì)界定、變更許可等相應(yīng)審批事項交由開發(fā)區(qū)對接，可以壓縮行政辦事環(huán)節(jié)。另一方面，在深化“放管服”改革的背景下，省市級層面部分行政職能需要前移端口，開發(fā)區(qū)也承接了因簡政放權(quán)而下放至基層的行政審批事項，由于開發(fā)區(qū)職能定位發(fā)生轉(zhuǎn)型，其面臨的法律障礙更為復(fù)雜，理順開發(fā)區(qū)相應(yīng)法律關(guān)系更具典型性和可復(fù)制性。因此，針對量大面廣、開發(fā)區(qū)可以統(tǒng)一辦理的行政審批事項進(jìn)行相對集中，既是切實為行政相對人減負(fù)的積極舉措，也是提升行政效能的客觀需要，能夠?qū)崿F(xiàn)法的效率價值。

(二)化解法律障礙的可行舉措——實現(xiàn)法的秩序價值

開發(fā)區(qū)通過授權(quán)、委托、駐點等方式承接行政審批事項，但在具體移轉(zhuǎn)過程中，可能存在法律缺失，如：根據(jù)《行政許可法》第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理、行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，可以不設(shè)定行政許可，而開發(fā)區(qū)對本應(yīng)屬于其他方式予以規(guī)范的事項設(shè)定行政審批權(quán)，屬于審批事項超越法定范疇；《行政許可法》明確規(guī)定了由法律、法規(guī)設(shè)定行政審批權(quán)，省級人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政審批權(quán)，若開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)依托的是地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件，則缺乏法律依據(jù)；委托行政審批的受托主體應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)③，但開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)包括政府派出機構(gòu)、企業(yè)法人、事業(yè)單位等多種形式，若以企業(yè)、事業(yè)單位作為受托主體，其主體資質(zhì)存在法律風(fēng)險；在執(zhí)法權(quán)力下放、執(zhí)法重心下移過程中，部分開發(fā)區(qū)面臨人力缺乏等行政管理職能承載能力不足問題，導(dǎo)致行政審批程序出現(xiàn)法律瑕疵。審批事項超越法定范疇、主體資質(zhì)不符合法律規(guī)定、行政審批程序設(shè)置相對粗放等法律缺失，是開發(fā)區(qū)承接行政審批權(quán)可能或已經(jīng)面臨的法律障礙，厘清行政審批事項的法定界限、將重復(fù)交叉內(nèi)容進(jìn)行聚合簡化、根據(jù)實務(wù)運作進(jìn)行程序調(diào)整和機制完善，是化解上述法律障礙、實現(xiàn)法的秩序價值的可行之舉。

二、開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中存在的難點

實務(wù)中，全國已有開發(fā)區(qū)作為先發(fā)區(qū)域，局部試行了行政審批權(quán)相對集中，前期運作提供了先行經(jīng)驗，但也存在以下幾個難點問題應(yīng)予以關(guān)注。

(一)啟動方式符合法定程序

2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)在全國范圍內(nèi)率先啟動了行政審批權(quán)相對集中改革，組建行政審批局將109個公章變成1個公章，實現(xiàn)“一顆印章管審批”。2015年4月2日，中央編辦、國務(wù)院法制辦報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后聯(lián)合下文，確定在貴州開展行政審批權(quán)相對集中改革試點工作。開發(fā)區(qū)施行行政審批權(quán)相對集中的啟動程序可以借鑒上述方式，通過審批或者備案流程，明確開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)限，從而進(jìn)一步清理當(dāng)前存在的開發(fā)區(qū)行政審批事項缺乏法律依據(jù)、超越法定范疇、管理機構(gòu)主體資質(zhì)缺失等問題，使開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中既實現(xiàn)合理性原則，又落實合法性原則。

(二)機制建設(shè)側(cè)重“化學(xué)融合”

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中，存在僅實現(xiàn)“物理距離”或者“物理空間”相對集中的難點問題，這也是當(dāng)前行政執(zhí)法相對集中的共性問題。“物理集中”是將具備行政審批職能的相關(guān)部門及其工作人員，進(jìn)駐同一辦公地點進(jìn)行簡單的形式集中，相應(yīng)的審批流程仍舊回流至原來工作條線，這并不能真正有效解決行政審批程序繁復(fù)、不必要的多頭管理等問題，也有違相對集中的效率價值定位。因此，開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中須通過完善機制建設(shè)，破解集中后“只有物理反應(yīng)沒有化學(xué)反應(yīng)”的難點。

(三)監(jiān)督管理強化“社會參與”

將開發(fā)區(qū)既有的以及在“放管服”改革過程中承接的行政審批事項相對集中，其體系建設(shè)應(yīng)關(guān)注到監(jiān)管機制。行政審批關(guān)乎行政相對人切身權(quán)益，也是公權(quán)力運作的重要組成，對其進(jìn)行有效的監(jiān)督管理是不可或缺的一環(huán)。監(jiān)管內(nèi)容不能簡單的界定為資質(zhì)準(zhǔn)入、培訓(xùn)考試，還要切實關(guān)注監(jiān)管轉(zhuǎn)型體系建設(shè)落后于行政審批改革進(jìn)程的問題，如審批事項不能有效銜接落實、社會參與監(jiān)管嚴(yán)重滯后等情形。通過搭建網(wǎng)絡(luò)平臺、暢通監(jiān)督渠道、引入多元主體，強化“社會參與”的外部監(jiān)督制約作用，健全開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的監(jiān)管機制。

三、開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的對策建議

結(jié)合創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的發(fā)展思路，筆者認(rèn)為，可以通過機制建設(shè)和合理布局，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中從以往的物理并聯(lián)向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變。

(一)梳理法定要求，解決合法性問題

面對國家推動行政審批權(quán)相對集中的發(fā)展趨勢，開發(fā)區(qū)應(yīng)及時清理行政審批中存在的主體資質(zhì)不合法、審批事項超權(quán)限等法律問題。開發(fā)區(qū)在啟動行政審批權(quán)的相對集中時，可以采用以下兩種方式：一是借鑒貴州省經(jīng)驗，依據(jù)中央編辦、國務(wù)院法制辦的聯(lián)合發(fā)文，由省政府自行確定開發(fā)區(qū)開展改革試點，若開發(fā)區(qū)所在省市取得相關(guān)試點批準(zhǔn)，可以試點方式啟動。二是借鑒天津市經(jīng)驗，通過成立開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的專門機構(gòu)或者依托開發(fā)區(qū)管委會，但專門機構(gòu)或管委會性質(zhì)須為行政機關(guān)④，上述方案擇其一，均可解決開發(fā)區(qū)行政審批的合法資質(zhì)問題，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中的合法性。同時，開發(fā)區(qū)行政審批事項須有法律依據(jù)，且避免將行政審批事項變向轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)事項，為今后的具體行政行為奠定基礎(chǔ)。

(二)完善工作機制，解決融合性問題

當(dāng)前開發(fā)區(qū)承擔(dān)的行政審批事項，有授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法、派駐執(zhí)法等多種方式，并且分屬不同職能部門。為防止行政審批權(quán)相對集中出現(xiàn)審批事項重復(fù)操作、崗位之間缺乏有效溝通、審查流程偏重形式等問題，建議要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能這一核心，健全機制。平臺建設(shè)上，可以基于正在開展的“智慧城市”建設(shè)布局⑤，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用與創(chuàng)新，在信息共享、資料共享等方面簡化程序，實現(xiàn)上下級、同級之間網(wǎng)上溝通，并開發(fā)智能手機應(yīng)用平臺，順應(yīng)“網(wǎng)上辦事”向“掌上辦事”的趨勢；系統(tǒng)連接上，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與審批系統(tǒng)全面橋接，重復(fù)事項合并、不必要事項刪除、過于繁瑣事項簡化，避免向行政相對人重復(fù)收取資料，防止重復(fù)操作；機構(gòu)融合上，將分散于各個部門的許可權(quán)集中一個部門，部門內(nèi)部可以參照大行業(yè)類別設(shè)立社會類、經(jīng)濟(jì)類、建設(shè)類審批部門；人員配備上，按照“一崗多能、一人多專”的要求建立專業(yè)審批隊伍，一個窗口受理、內(nèi)部并聯(lián)分工，人員配備向一線傾斜，工作崗位綜合性與專業(yè)性合理設(shè)置，通過建立完善的工作機制，實現(xiàn)行政審批權(quán)相對集中從以往的物理并聯(lián)向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變，提升行政效率。

(三)注重監(jiān)督管理，解決程序性問題

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中，要充分發(fā)揮職能主管部門的指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用，重點對審批事項的對接和落實強化監(jiān)督；在相應(yīng)的機制完善、流程操作等具體工作內(nèi)容方面，可以引入“公眾參與”，根據(jù)社會征求意見的反饋及時更進(jìn)，搭建起陽光、透明的社會監(jiān)督平臺。將主管部門督導(dǎo)與社會公眾參與相結(jié)合，發(fā)揮合力，強化對行政審批權(quán)相對集中的監(jiān)督管理，對行政審批嚴(yán)格遵照

法定程序形成有效制約。

(四)“以點帶線”布局，解決戰(zhàn)略性問題

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中，可以依托當(dāng)前已經(jīng)較為成熟的行政處罰、行政復(fù)議相對集中的前期做法，以及專門規(guī)制開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法的立法基礎(chǔ)，構(gòu)想“以點帶線”的布局框架，在最需要解決現(xiàn)實問題并且最容易產(chǎn)生行為成效的開發(fā)區(qū)先行實施，待開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中工作在機制體系建設(shè)、部門人員設(shè)置等方面經(jīng)過破立、調(diào)試、完善后，進(jìn)一步向基層政府全面拓展。

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對集中，順應(yīng)了“放管服”改革從“數(shù)量縮減”階段向“質(zhì)量提升”階段邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型需求，對其事項范疇、機制運作、程序設(shè)置等進(jìn)行法律界定，既是客觀需求，也是應(yīng)有之義，期待以此提升行政效能，為基層落實簡政放權(quán)提供路徑。

注釋：

① 如2014年天津市濱海新區(qū)建成行政審批局、貴州省選取市區(qū)不同層級開展行政許可相對集中試點工作。

② 《合肥市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》提出“加快推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)工作”的具體指標(biāo)。

③ 《行政許可法》第二十四條規(guī)定“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。”

④ 依據(jù)《行政許可法》第二十四條規(guī)定“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。”此處所依托的原有開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)為行政機關(guān)。

⑤ 我國住建部于2012年、2013年、2014年發(fā)布了三批共277個國家智慧城市試點，包括省會城市8個、地級市90個、縣級市(縣)81個、區(qū)和新區(qū)85個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個，覆蓋我國31個省(自治區(qū)、直轄市)。

[1]韋泉泉.縣域開發(fā)區(qū)行政審批制度改革路徑研究[D].廣西大學(xué),2015.

[2]金莎.中國特色開發(fā)區(qū)視野下的浦東治理模式[D].華東理工大學(xué)，2011.

[3]趙海娟.我國開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究[D].西北大學(xué),2011.

D912.1

A

1009-1890(2017)04-0027-03

2017年度合肥市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“合肥‘放管服’改革中的法律問題及對策研究”的課題成果。

2017-10-09

劉玉勉(1981-)，女，河北滄州人，合肥市行政學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事民商法、行政法教學(xué)與研究。

周小梅