撫順市永久基本農(nóng)田劃定問題及建議

撫順市永久基本農(nóng)田劃定問題及建議

文/營口市老邊區(qū)國土資源監(jiān)察大隊(duì) 陳剛

近年來，城市發(fā)展建設(shè)加快，大量優(yōu)質(zhì)耕地被建設(shè)占用，耕地?cái)?shù)量逐漸減少，加之在耕地占補(bǔ)平衡過程中，隨著對耕地后備資源的不斷挖潛利用，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量愈發(fā)難以保證，耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)形勢嚴(yán)峻。永久基本農(nóng)田的劃定不僅控制了城市發(fā)展攤大餅式的無序擴(kuò)張，保障了耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定，“優(yōu)先劃”的提出更加大了對優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)力度，劃定永久基本農(nóng)田對保障國家糧食安全，引導(dǎo)城市健康發(fā)展具有重要意義。

2011年我國永久基本農(nóng)田劃定的序幕正式拉開，2014年新一輪永久基本農(nóng)田劃定再次展開，然而，在永久基本農(nóng)田劃定的過程中存在一些問題值得我們?nèi)ヌ接憽＠纾谰没巨r(nóng)田任務(wù)指標(biāo)的合理性、劃定的永久基本農(nóng)田質(zhì)量要求、永久基本農(nóng)田區(qū)位布局是否合理等等。撫順市是沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)副中心城市，本文對撫順市永久基本農(nóng)田劃定中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的對策建議，以期為永久基本農(nóng)田的劃定提供新的思路。

存在的問題

1.“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)緩慢

撫順市市本級與縣區(qū)域永久基本農(nóng)田的劃定工作，在“優(yōu)先劃”工作的完成上進(jìn)展并不順利，在本輪永久基本農(nóng)田的劃定過程中，應(yīng)該充分把握劃定的新要求的內(nèi)涵，本輪的永久基本農(nóng)田劃定不應(yīng)該只注重?cái)?shù)量上的達(dá)標(biāo)，應(yīng)該將城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，優(yōu)先地集中劃為永久基本農(nóng)田，撫順市在城市周邊任務(wù) 指 標(biāo)9040公 頃 中 只 劃 入 了4666.67公頃為永久基本農(nóng)田，占比51.6%，劃入比例不高，工作進(jìn)展緩慢。國家從宏觀發(fā)展角度，認(rèn)為基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”既可以保護(hù)城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地，也可以促進(jìn)城市健康發(fā)展。但從地方看來，城市周邊基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”是給城市發(fā)展安“柵欄”，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“緊箍咒”。所以地方普遍對于“優(yōu)先劃”工作存在抵觸情緒，這種上下思想認(rèn)識的不統(tǒng)一是導(dǎo)致城市周邊基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)困難的主要原因。導(dǎo)致這一問題的深層次原因可以從城市發(fā)展理論進(jìn)行分析，城市的發(fā)展是以一點(diǎn)為圓心向四周擴(kuò)張，越靠近其中心點(diǎn)的地段一般資金密集度越大，地價(jià)越高，為追求城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益，大量城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地被看作城市發(fā)展的重要抓手，因此“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)困難。

2.耕地質(zhì)量較低難以保證永久基本農(nóng)田質(zhì)量

撫順市耕地質(zhì)量總體不高，永久基本農(nóng)田質(zhì)量偏低。撫順市耕地等別分布從9等地至13等地，其中9等占總體有1.1%；10等占14.10%；11等占47%；12等占36.69%；13等占1.11%；撫順市耕地質(zhì)量集中在11等和12等，因此永久基本農(nóng)田劃定的重點(diǎn)應(yīng)該在10等地的分布，在此次永久基本農(nóng)田劃定中，10等地分布最多的清源縣劃入永久基本農(nóng)田數(shù)量僅為813公頃，因此本次永久基本農(nóng)田劃定中耕地主要為11等及12等耕地，在劃定的永久基本農(nóng)田中除去調(diào)入調(diào)出部分，大部分與原有基本農(nóng)田相重合，受撫順市總體耕地質(zhì)量影響，所劃定的永久基本農(nóng)田也集中在11等地，在三縣永久基本農(nóng)田劃定中，新賓縣劃入面積最多，清原縣劃入面積最少，市本級中順城區(qū)耕地質(zhì)量較高，卻調(diào)出基本農(nóng)田面積最大，永久基本農(nóng)田質(zhì)量難以保障。

3.城市周邊細(xì)碎的基本農(nóng)田地塊影響“連片性”

在劃定永久基本農(nóng)田的過長中要考慮后續(xù)的保護(hù)問題。目前永久基本農(nóng)田劃定工作由于其剛性要求，不能舉證的耕地就必須劃入永久基本農(nóng)田，影響了基本農(nóng)田的“集中連片”性，城市周邊出現(xiàn)了細(xì)碎的基本農(nóng)田地塊，加大了保護(hù)難度。撫順市僅清源縣劃入基本農(nóng)田的耕地中不足0.1公頃的有73個(gè)地塊，其中不足1畝的有40個(gè)地塊。而且這些地塊四周基本都是建筑物，這樣的地塊即使劃為基本農(nóng)田，質(zhì)量也很難保證，保護(hù)起來必然相當(dāng)困難。永久基本農(nóng)田斑塊零散細(xì)碎，究其原因是由于在嚴(yán)格的新要求下，地方為完成永久基本農(nóng)田劃定指標(biāo)又出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想，只考慮耕地質(zhì)量與劃定指標(biāo)面積，而導(dǎo)致了基本農(nóng)田斑塊不連片，分布分散且距離城鎮(zhèn)中心較遠(yuǎn)。

4.基本農(nóng)田調(diào)出與調(diào)入地塊位置差異較大

撫順市永久基本農(nóng)田調(diào)出數(shù)量并不很多，全市共調(diào)出基本農(nóng)田10.55公頃，由于二調(diào)數(shù)據(jù)是根據(jù)利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)繪，存在部分耕地誤調(diào)的現(xiàn)象，調(diào)出主要原因是原規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)存在非耕地地類，調(diào)出的基本農(nóng)田主要以10等地為主，大部分布在順城區(qū)，順城區(qū)所調(diào)出的基本農(nóng)田中四家子村，馬金村及黃旗村耕地所在區(qū)位距離主城區(qū)較近，應(yīng)屬城市周邊基本農(nóng)田優(yōu)先劃的范圍，應(yīng)優(yōu)先予以保護(hù)。而在永久基本農(nóng)田調(diào)入的地塊中，分布在連島村，四家子村和興安村，調(diào)入永久基本農(nóng)田的地塊較之于調(diào)出地塊距離城區(qū)位置更遠(yuǎn)，立地條件更差。

對策建議

1.明確“優(yōu)先劃”范圍，創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

針對于永久基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)困難的問題應(yīng)該從以下幾方面入手進(jìn)行解決：第一，出臺文件或通知，從政策角度明確“優(yōu)先劃”工作的實(shí)施范圍，及“優(yōu)先劃”與重點(diǎn)城市及非重點(diǎn)城市的關(guān)系，重點(diǎn)與非重點(diǎn)只是程度的問題，并不是質(zhì)的問題，在“優(yōu)先劃”這一工作上來說，所有的城市，重點(diǎn)與非重點(diǎn)都應(yīng)有序進(jìn)行“優(yōu)先劃”的推進(jìn)，只是工作的緊迫程度不同；第二，加深基層政府與干部對永久基本農(nóng)田內(nèi)涵的理解，解決上下思想沖突矛盾；第三，創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，扶助地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，變革城市“攤大餅”擴(kuò)張促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老路；第四，加大“優(yōu)先劃”工作的剛性要求力度，真正守住城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，引導(dǎo)城市健康發(fā)展。

2.加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升建設(shè)

撫順市耕地質(zhì)量總體不高，為永久基本農(nóng)田劃定也帶來了一定的困難，永久基本農(nóng)田應(yīng)帶優(yōu)中選優(yōu)，首先要有一個(gè)好的基礎(chǔ)，因此，應(yīng)該對全市區(qū)域內(nèi)的耕地加強(qiáng)耕地質(zhì)量的提升與建設(shè)，針對當(dāng)?shù)氐南拗埔蛩剡M(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，對于撫順市現(xiàn)有的9等及10等耕地要嚴(yán)格保護(hù)，控制其耕地質(zhì)量在不下降的前提下合理利用，防止城市建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地。

3.引入地塊評價(jià)機(jī)制，優(yōu)選基本農(nóng)田劃定

永久基本農(nóng)田的劃定不能單單只注重?cái)?shù)量指標(biāo)和耕地等別，耕地的立地條件與連片度對于基本農(nóng)田的穩(wěn)定性和后期保護(hù)有著十分重要的影響，針對當(dāng)前永久基本農(nóng)田劃定問題中出現(xiàn)的耕地細(xì)碎化現(xiàn)象，應(yīng)該引入地塊評價(jià)機(jī)制，采用多因素綜合權(quán)重打分法來判斷一塊地塊是否適宜劃入永久基本農(nóng)田，連片程度、立地條件等相關(guān)因素不應(yīng)該被忽視，應(yīng)被賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重分值參與到永久基本農(nóng)田劃定的參考體系中。例如，一塊地力等別較高，地勢平整，土層較厚的地塊理論上應(yīng)該劃入永久基本農(nóng)田，但如果這一地塊面積過小且無法與其他地塊連片，被建設(shè)用地包圍，那么此地塊也不該劃入永久基本農(nóng)田，因?yàn)檫@樣的地塊容易被建設(shè)用地吞噬，具有相當(dāng)大的不穩(wěn)定性。要做好基本農(nóng)田上圖入庫、登記發(fā)證工作，解決“最后一公里”問題。基本農(nóng)田劃出來只是個(gè)開始，落實(shí)到地塊、落實(shí)到人頭，并切實(shí)保護(hù)住才是最終目標(biāo)。為了避免基本農(nóng)田劃定重蹈“圖上畫、墻上掛”的老路，必須將劃定的基本農(nóng)田上圖入庫、登記發(fā)證，解決“最后一公里”問題。

4.嚴(yán)控基本農(nóng)田調(diào)出，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)

各地基本農(nóng)田調(diào)出數(shù)量較大，一部分為退耕還林還湖，濕地保護(hù)調(diào)出基本農(nóng)田；一部分為二調(diào)誤調(diào)導(dǎo)致現(xiàn)狀與二調(diào)庫中信息不對稱。基本農(nóng)田的數(shù)量關(guān)系到國家糧食安全，對其調(diào)出也需要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，非必要的調(diào)出應(yīng)當(dāng)禁止，從政策角度說，應(yīng)該出臺基本農(nóng)田調(diào)出的相關(guān)文件，明確可以調(diào)出基本農(nóng)田的情況，規(guī)范基本農(nóng)田調(diào)出行為。對于二調(diào)數(shù)據(jù)中誤調(diào)的宗地，我們既要尊重歷史也要尊重現(xiàn)實(shí)，整肅清查現(xiàn)狀與地籍信息不符的宗地，進(jìn)行信息的更正，使二調(diào)成果更好的服務(wù)于應(yīng)用。對于補(bǔ)充耕地，要進(jìn)行更加嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)，對補(bǔ)充耕地的塊數(shù)、單塊面積、立地條件等都要有進(jìn)一步的規(guī)范。