TPP勞工條款與國際勞工標準聯結對國際貿易體制之影響

林宇瑩

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

TPP勞工條款與國際勞工標準聯結對國際貿易體制之影響

林宇瑩

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

在TPP談判過程中，勞工條款問題一直是使發展中國家與發達國家陷入談判僵局的敏感議題。隨著2015年10月該協議的最終錘落定音，勞工條款也最終成型，文章重點分析其與國際勞工組織制定的國際勞工標準存在何種聯系，對未來國際貿易體制與國際勞工組織的發展是否會產生影響以及可能產生的影響。

]TPP；勞工條款；國際勞工組織；國際勞工標準

一、TPP勞工條款的主要內容

TPP全稱為《跨太平洋伙伴關系協議》，旨在為未來國際貿易與投資制定新國際規則的高水平貿易協定，其涉及面超越WTO，并將勞工與環境等新議題納入其中，如中小企業、國有企業等問題。勞工問題的規定主要見于TPP的第十九章，共15條，主要內容可以歸納為三個方面：

1.勞工權利

TPP與以往含有勞工條款的雙邊或區域性貿易協議類似，主要引用國際勞工組織(ILO)1998年《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言及其后續措施》(下稱1998年《宣言》)作為協議項下勞工條款的主要內容。TPP項下包括1998年《宣言》所提四個核心勞工標準，即結社自由和承認集體談判權、消除一切形式的強迫或強制勞動、廢除童工以及消除就業與職業歧視。在奧巴馬政府時期，美國高調加入談判后，其還提出將最低工資、工作時長以及職業安全與健康等納入協議以及建立反映公眾意見的機制，如允許工會或其他類似組織遞交有關違反協議項下勞工條款的檢舉或監督書等建議，而最終的協議證明美國主導該協議之談判毋庸置疑，美國政府網站聲稱的TPP將包括歷史上最嚴格的勞工條款也非虛言。①

2.不減損規則

不減損規則是指各締約方不得通過弱化或降低本國勞動法律確定的保護措施來鼓勵貿易或投資，也不得以放棄或減損、或提供放棄或減損其勞工法律的方式影響各方之間的貿易或投資。[1](P215)通俗的說，各方不得為了貿易或投資的目的而降低國內勞動法律的適用，即使在出口加工區或關稅區內，只要該做法弱化了核心勞工標準或工時、最低工資等可接受工作條件即可視為違反不減損規則。

3.爭端解決機制

爭端解決機制是TPP談判過程中爭議最大的一部分，尤其針對是否應該適用一般制裁措施，如貿易制裁問題。發展中國家認為，將勞工標準與貿易掛鉤本身存在作為貿易壁壘的嫌疑，同時這將造成最終協議文本明確規定違反協議將面臨貿易制裁。除此之外，該機制還包括磋商、合作與對話、專家組等制度設計。

二、國際勞工標準

國際勞工標準的概念在國際社會尚不明確，筆者認為其是一種規范全球范圍內勞工事務、調整勞資關系、保護勞工權利的制度。

首先，其內容可以分為三部分：一是體現基本人權的核心勞工標準；二是關于就業、社會政策、勞動管理、勞資關系、工作條件，包括工資、工時、職業安全衛生、社會保障，包括工傷賠償、撫恤、失業保險；三是針對特定人群和職業，包括婦女、童工和未成年工、老年工人、殘疾人、移民工人、海員、漁民、碼頭工人等。②目前國際社會普遍承認的勞工標準存在兩種形式，即ILO制定的公約和建議書。前者經過會員國批準后對其產生約束力，批準方不僅需忠實履行公約義務，而且實施情況需接受ILO監督；后者通常與對應主題的公約同時通過，作為公約的補充而存在。

其次，從國際勞工標準的形式與內容可以歸納出其具有以下特點：(1)制定上的三方性。三方主要指政府方、雇主代表、勞工代表。在公約的討論和通過過程中必須遵循三方原則以平衡各方利益并達到三方合作共同改善勞工條件的目的。(2)普遍適用性。ILO是一個國際組織，其面對的是全世界，因此充分考慮不同地區的區位因素、社會發展等現實后，制定國際勞工標準時采用世界性原則，靈活立法以滿足不同國家的適用。(3)靈活性。靈活性與普遍適用性相輔相成，出于后者的考慮，在條文擬訂上必須避免刻板立法，引入靈活性條款，賦予各會員國一定的自由裁量余地。會員國在批準公約時可以對其能夠履行的程度或范圍做出聲明。同時在批準問題上，各會員國具有自主選擇權利，批準與否并不強制。[2](P51-P55)

最后，關于國際勞工標準的實施，目前主要有四種形式：條約(treaties)、守則(codes)、軟法和貿易協議(trade agreements)。[2](P79)其中，批準公約是實施國際勞工標準最重要的一種形式，通常批準的公約將被納入本國國內法。同時ILO會通過國際監督與指導，如提供技術援助與經濟支援等方式促進國際勞工標準在會員國內的實施。但正如前文所述，公約的批準并不具有強制性，因此ILO面臨的問題是公約批準的缺乏，同時其監督機制并非政治譴責或經濟制裁，并不具有任何約束力。關于軟法，其是指不具有法律約束力但又具有一定法律效果的國際文件，如1998年《宣言》。TPP協議將勞工標準與貿易協議掛鉤以促進勞工標準的落實，但協議的方式在國際社會一直飽受爭議，許多發展中國家反對此種做法，特別是出于類似條款可能增加隱形保護主義的考慮。但以美國為首的發達國家則認為勞工標準不應該為了避免“社會性傾銷”或“逐底競爭”而受制于貿易伙伴間的競爭。最后，關于守則，與國際勞工標準最密切相關的守則為生產守則，內容主要來源于國際勞工標準的核心公約。

綜上，國際勞工標準內容覆蓋廣，對于全球勞工條件的改善起主導作用，靈活性立法使得其能夠適應不同國家的不同國情。唯一不足在于執行，雖然ILO國際勞工標準在實施過程中已建立起相對完備的體系，尤其是監督體制，不僅規定政府報告義務，還設立工人組織或其他成員國的申訴與控訴渠道，以及ILO自身專門設立的相關委員會之審查。但這一切的監督并不具有法律約束力，因此不能有效制裁違反國際勞工標準的行為。

三、TPP勞工條款與國際勞工標準的聯結

TPP項下勞工條款的內容與國際勞工組織標準相契合，是典型的將勞工標準與貿易協議掛鉤的例子。其勞工標準不僅包含1998年《宣言》所涉及的核心勞工標準，還將其他更高要求的勞工標準納入，實現了奧巴馬政府所稱史上最嚴勞工保護之協議的目標。二者之聯結表現在以下幾個方面：(1)涉及對1998年《宣言》的引用，尤其是核心勞工標準，以及對ILO勞工標準不得用于貿易保護目的的重申。(2)引用締約國對國際勞工組織一般義務的重申或對國際勞工組織原則和標準的政治承諾。但這些重申并不會牽涉任何額外的法律義務，如協議第19章第二條。③(3)引用國際勞工組織文書以確定協定項下相關勞工條款的范圍，例如關于第19章第三條勞工權利的規定，文本在腳注部分特別強調協議中所列舉的簽訂方需承擔的義務僅限于涉及ILO組織且僅限于1998年《宣言》所覆蓋的范圍。(4)國際勞工組織文書的締約方明確將勞工組織的義務納入貿易協定或其單邊安排。如前文所述，公約實質上并不具有法律約束力，即使一國批準公約且依約必須承擔起執行公約的法律責任。但事實上ILO缺乏一個強制執行或監督機制來約束會員國，而1998年《宣言》甚至不能稱之為ILO公約，其最多只能稱之為“軟法”，不具有法律約束力但對各國的行為具有一定影響力。TPP將《宣言》與協議聯結使得締約國的ILO義務在協議中落實，并由此具備強制性。(5)關于爭端解決機制。雖然文本中涉及國際勞工標準的規定沒有提供一個執行機制，但其他條款將對國際勞工標準之執行的承諾與爭端解決機制相聯結，不僅納入ILO本身具備的磋商、合作、專家委員會等機制，還增加了貿易制裁或罰款等懲治性執行手段，從而使無法律強制執行性的公約或1998年《宣言》得以獲得執行保障。

總體而言，TPP勞工條款與ILO國際勞工標準的聯結是成功的，其實質是落實1998年《宣言》涵蓋的勞工基本權利，而這四項權利又體現在ILO八項核心勞工公約中。至于TPP選擇1998年《宣言》而非選擇核心公約是基于何種考慮？筆者猜測其原因首先在于1998年《宣言》是沒有約束力的文本，不需要會員國的批準而能對所有會員行為生效；而公約效力僅限用于已經批準的會員，適用主體上過于狹窄。其次，《宣言》內容覆蓋面已經涉及八大核心公約，對其的引用將更加便捷。再次，增加的爭端解決措施也是史上最嚴，將貿易制裁與勞工標準掛鉤將有力地保障勞工條款的執行。而對于越南等發展中國家，TPP協議還考慮其現階段國內勞工標準過低而采用漸進式方式以賦予其一定時間區間來從立法和政策上改善本國勞工條件。

最后，雖然TPP勞工條款與國際勞工標準的聯結能夠促進國際勞工標準的一致性，而且為標準的實施提供強制保障，但該聯結并非毫無弊病。由于其選擇1998年《宣言》，該文本具有極大的模糊性，其使用的術語“原則”的意義已被長期爭論，而“基本權利”概念所涵蓋的內容也并不完全清楚。正如國際勞工組織法律顧問在國際勞工大會全體討論采納1998年《宣言》時指出的那樣，“術語基本權利并不意味著是公約的具體條款，更確切地說是相關的有助于進一步確定這些原則的權利。”這種不確定性，加之缺乏對如何應用這些原則的綜合指導，將意味著貿易協議項下的爭端解決機構可能在適用勞工條款時面臨困難。[3]因為各方可能嘗試對未定義的概念作出自己的解釋，勞工標準也可能被賦予不同解釋并被不同貿易主體獨立適用，最終導致各自義務的不明確。而這種聯結意味著國際勞工組織在未來將更多地介入國際貿易體制，并負擔起技術支援，包括文本解釋等方面的援助任務。

四、TPP對國際貿易體制的沖擊

WTO是現階段影響力最廣的多邊自由貿易組織，在經濟全球化的推動過程中起到關鍵作用。但WTO主導的國際貿易體制并未將國際勞工標準納入，而這一議題從上世紀90年代初爭論至今仍然告以無解。發達國家認為，勞動力是經濟學領域生產成本的一部分，發展中國家依托低勞工標準生產的產品帶著最初的成本優勢進入市場，形成不公平競爭。同時，未將勞工標準與貿易協定掛鉤極易導致“社會性傾銷”或“逐底競爭”，即為了具備同樣的勞動力優勢，企業可能降低勞工標準以獲得公平競爭，最終這種模式損害的是勞動者的利益，這與人權保護的目的相違背。但發展中國家認為，將勞工標準與貿易協定掛鉤是發達國家貿易保護主義的幌子，發展中國家長期依靠勞動密集型產業，若此舉成立意味著本國產業壓力驟增，并可能導致大量企業破產，這意味著失業率的上升，最終也是威脅勞動者的生存權。WTO的最終態度是選擇逃避，其認為貿易是貿易，勞工標準是勞工標準，勞工標準問題應該交由ILO來處理，WTO僅處理貿易問題。然而，逃避態度已不適應當代國際貿易趨勢。國際社會并不甘心于這一結果，許多發達國家隨后通過自主簽訂的雙邊或區域性貿易協議來掛鉤國際勞工標準，這類條約數量的激增使得WTO在該問題上的處理形同虛設。但各自為營的條約存在國際勞工標準適用不統一的問題，而TPP具有廣泛的國際社會基礎，其協調統一且可執行的勞工標準彌補了WTO現存的弊端。

特朗普上臺后，雖宣布美國退出TPP，但并不意味著已經定調的協議就徹底崩盤。目前澳大利亞、日本以及東南亞國家均表明不會放棄該協議。我們看到，在宣布退出TPP后，美國已與多個國家啟動FTA雙邊貿易協定的談判，內容同樣涉及勞工權益保護，這體現了歐美主導的國際貿易協定與勞動標準或勞工權益保護掛鉤的總體態勢不會改變。

筆者認為，盡管TPP現在面臨茫然困境，但其已對未來國際貿易體制勞工規則的重塑造成影響。正如周少青教授指出“勞工標準與貿易的關聯不是一個需要加以論證的問題，而是一個歷史的和現實的事實”，[4]而TPP就是促成這一事實最終定型的關鍵節點。首先，TPP是現階段除WTO外覆蓋面最廣的自由貿易協議，并不會因為美國的退出就被拋棄，而其廣泛的國際社會基礎，對未加入的國家將有較強的參考性與道義拘束。[5]TPP包含的可執行性標準將在貿易額占比近一半的全球貿易區內建立，這無疑將削弱WTO在國際貿易體制的作用或成為未來國際貿易體制的主導，或影響未來FTA雙邊、多邊協定的簽訂。其次，TPP勞工條款基于其妥善協調發展中國家與發達國家在勞工標準方面的矛盾才得以定型，其涉及的締約方如此廣泛以至于其可以成為未來多邊貿易協議的藍本，引導其他區域性多邊貿易協議的訂立。再次，TPP解決了現階段雙邊或區域性貿易協議在納入勞工標準時導致的缺乏適用一致性的問題，將有效地促進全球勞工標準一致性。最后，對于ILO組織而言，TPP所形成的這種勞工標準與貿易協議掛鉤的主流趨勢將為國際勞工標準的強制執行提供保障，其職能重心在這種趨勢中將轉向ILO文本解釋以及提供技術援助。綜上，引用弗里曼的一段話：“假如貿易談判是國際背景下強制提高勞工標準的唯一辦法的話，為什么不呢？假如貿易制裁能改善勞工標準的話，其收益又大于由貿易損失而引起的損失，假如貿易制裁能夠推翻一個罪惡的專制政權并拯救人的性命的話，那就去做吧。也許勞工標準的問題將導致國際貿易集團去思考創新的路，即國際貿易可能被用于資助勞工標準的改善。”[2](P194)因此，特朗普宣布退出TPP并不妨礙該協議引導未來國際貿易體制加入勞工標準或國際貿易中勞工規則的重塑。

注釋：

①https：//ustr.gov/sites/default/files/TPP-Protecting-Workers-Fact-Sheet.pdf，于2016年6月10日訪問。

②http：//baike.sogou.com/v166766.htm?fromTitle=%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%8A%B3%E5%B7%A5%E7%BB%84%E7%BB%87，于2016年6月10日訪問。

③“Trans-Pacific partnership”Article 19.2：“Statement of Shared Commitment：1.The Parties affirm their obligations as members of the ILO，including those stated in the ILO Declaration， regarding labour rights within their territories. 2. The Parties recognise that， as stated in paragraph 5 of the ILO Declaration， labour standards should not be used for protectionist trade purposes. ”

[1]張宇燕.《跨太平洋伙伴關系協定》文本解讀[M].北京：中國社會科學出版社，2016.

[2]余云霞.國際勞工標準：演變與爭議[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[3]JordiAgustí-Panareda，Franz Christian Ebert，Desirée LeClercq.Labor Standards and Trade Agreements： A Case for Cnosistency[J].Comparative Labor Law and Policy Journal，2015，(3).

[4]周少青.論三重框架下的勞工標準問題[J].河北法學，2004，(11).

[5]王演兵.美歐主導的新型多邊貿易協議勞工問題及其應對——主要基于“跨太平洋伙伴關系”協議[J].湖南農業大學學報，2017，(2).

責任編輯：孫 暢

The Influence of Combining TPP Laboring Clause With International Labor Standards on International Trade and Commerce

LIN Yu-ying

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

In the course TPP negotiation，the issue of labor clause had been a sensitive topic that led to the negotiation between developing and developed countries to a deadlock. The labor clause was ultimately shaped when the negotiation was successfully done in October of 2015. The main focus of this study is the relation type of the labor clause and the international labor standards made by International Labor Organization. Another aspect of this study is whether it will influence the future international trade and commerce and the development of the International Labor Organization. If there is an influence，the study concerns the type of the influence.

TPP；labor clause；International Labor Organization；International Labor Standards

2016-09-11

林宇瑩(1992-)，女，福建平潭人，碩士研究生，主要從事社會法學、勞動法與社會保障法研究。

1004—5856(2017)06—0060—04

D993.8

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.06.014