做好新時期政策性金融精準扶貧的幾點思考

徐一丁

脫貧攻堅事關人民福祉，是決勝全面建成小康社會的關鍵一役。到2020年要實現黨中央提出的脫貧目標，特別是在當前經濟下行、財政困難的情況下，必須借助金融來助力脫貧攻堅。農發行是我國唯一的農業政策性銀行，是國家的銀行、支農的銀行、補短板的銀行，服務脫貧攻堅是黨中央、國務院對農發行的明確要求，是農發行履行支農職責的重中之重。通過近年尤其是去年以來在政策性金融扶貧方面的實踐和探索，農發行在金融扶貧中已經初步發揮出了骨干引領作用。在進入精準扶貧的新階段，地方政府如何更有效地獲得政策性金融的信貸資源，農發行如何更有效地服務地方政府脫貧攻堅，筆者認為，應重點把握好以下幾個方面。

應堅持“精準”導向妥善處理脫貧攻堅與區域發展的關系

實際工作中，我們會面臨如何處理好區域發展與脫貧攻堅的關系問題，筆者認為，二者既緊密聯系又有區別。二者相互關聯、相互促進，區域發展能帶動脫貧減貧，脫貧攻堅能助推區域發展；但二者在具體目標和著力點上又有所區別，區域發展側重經濟總量的發展，脫貧攻堅側重貧困人口的精準脫貧。過去，我國扶貧的主要特點是“大水漫灌”式，以推動貧困地區整體區域發展為主要手段。在貧困人口量大面廣、分布集中的情況下，通過實施區域性開發，加快區域發展，改善貧困地區的生產生活條件，能有效地從面上推動貧困地區大規模脫貧減貧，區域發展對帶動脫貧的“溢出效應”明顯。因此，在貧困發生率較高的背景下，“大水漫灌”式扶貧是一種有效的方式。但隨著貧困發生率的逐步降低以及整個宏觀經濟環境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，貧困人口越來越難以享受經濟增長的益處，經濟增長對貧困人口脫貧減貧的邊際效應下降。經濟總量高速增長，而貧困人口依然大量存在、難以脫貧，這是目前真實的寫照。同時，脫貧攻堅任務繁重，資金需求缺口巨大，但財政資源、銀行信貸資源有限，貧困地區對信貸資源的承載能力也有限，到2020年，要實現貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽的目標，只能實施精準扶貧精準脫貧基本方略，必須變“大水漫灌”為“精準滴灌”。在這個背景下，“精準”成為新時期扶貧最鮮明的特征。

“十三五”時期，如何協調好區域發展和脫貧攻堅的關系，筆者認為就是要突出脫貧攻堅，堅持“精準”導向：一是要以“貧困人口脫貧”為出發點開展項目選擇，堅持有所為有所不為，優先支持覆蓋貧困人口多、脫貧帶動成效明顯、內生動力強、示范引領效果好的扶貧項目；二是緊密結合當地資源稟賦，因地制宜著力抓好產業扶貧?；A設施建設也要以脫貧攻堅為引領，圍繞夯實產業發展基礎進行重點支持。

應堅持政府主導加強與各級政府的合作

《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確提出，堅持黨的領導、堅持政府主導是打贏攻堅戰的基本原則。政策性銀行服務脫貧攻堅必須堅持政府主體責任，服務政府脫貧攻堅規劃。同時，還應該加強與各級政府的合作，發揮自身優勢，主動作為。一是積極為地方政府提供融智服務。主動參與各級政府“十三五”扶貧規劃的研究制訂，發揮引導作用。協助地方政府整合多方資源，形成扶貧合力。二是積極協助地方政府搭建扶貧開發投融資主體，打通扶貧資金流通渠道。鑒于我國扶貧開發實行“中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實”的體制，各省級政府應搭建省級投融資平臺統一承接扶貧資金。同時，為打通扶貧資金落地的“最后一公里”，保證具體項目的順利實施，市縣政府也應成立專門的扶貧投融資平臺；政府要整合優質資源支持其壯大資產，增加經營收入來源，實現財務可持續；可以鼓勵省級投融資公司控股市縣政府成立的扶貧投融資公司。三是推動政策性金融扶貧實驗示范區建設，積極探索政策性金融融資優勢、地方黨政組織優勢和扶貧部門政策優勢充分結合的有效模式。通過在實驗示范區先行先試，推動政策性金融扶貧制度創新、產品創新、管理創新，為政策性金融扶貧乃至全國金融扶貧工作開展積累經驗，提供可復制的模式。四是積極協助地方政府建立和完善能夠促進政策性金融加大投入的保障機制和風險分擔機制。協助地方政府利用財政專項扶貧資金、涉農資金、土地收益等各類資金，建立政策性擔保機構、風險準備金、產業發展風險補償基金等風險緩釋機制，支持扶貧項目建設和產業扶貧發展；推動地方政府購買服務層級上移和擔保層級上移，減輕貧困縣政府的財政支付壓力，進一步放大融資空間；積極探索政府、銀行、保險三方合作機制，完善農業保險對政策性貸款的風險補償功能。

應聚焦“五個一批”全面發力脫貧攻堅

“五個一批”是新時期精準扶貧的重大舉措，金融扶貧也應聚焦“五個一批”來謀篇布局、精準發力。一是統籌推進易地扶貧搬遷和后續產業發展。易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”。要緊緊圍繞各省“十三五”易地扶貧搬遷規劃，整體設計融資方案，支持各省全面完成搬遷任務；統籌考慮貧困搬遷人口和同步搬遷的困難群眾，全面滿足易地扶貧搬遷項目的融資需求，確保項目順利實施。精準定位1000萬建檔立卡易地扶貧搬遷人口脫貧問題，協助地方政府統籌規劃易地扶貧搬遷和后續產業發展，統籌制定融資服務方案，積極支持安置區后續產業發展，促進解決搬遷貧困戶生產生計問題。二是扎實推進國家脫貧攻堅重點工程。積極開展貧困地區特色產業扶貧、光伏扶貧、鄉村旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、生態保護扶貧、教育扶貧、健康扶貧等精準扶貧貸款業務，并根據其帶動貧困戶脫貧情況給予優惠支持。積極推動扶貧過橋貸款運作模式，對有穩定還款來源的扶貧項目提供過渡性資金支持，解決財政資金到位的時間錯配問題。探索對地方中小銀行、合作金融機構、村鎮銀行、地方扶貧投融資主體及其他相關主體的委托貸款、批發貸款模式，實現對貧困村、貧困戶產業發展的精準信貸支持。三是發揮好農業農村基礎設施建設貸款對貧困地區脫貧的支持作用。要降低貸款準入標準，重點支持貧困地區交通、水利、能源等基礎設施和文化、醫療、衛生等公共服務設施建設，積極支持貧困地區農村危房改造、傳統村落保護、人居環境整治等民生工程，加快改善貧困村生產生活條件，扎實推進美麗宜居鄉村建設。

應堅持創新引領不斷完善服務功能建設

堅持創新引領，是全面貫徹黨中央、國務院脫貧攻堅戰略部署，做好新時期扶貧開發工作的強大動力，是精準對接貧困地區、貧困群眾金融需求，實施金融精準扶貧、精準脫貧方略的現實需要，也是農發行創新體制機制發揮在金融扶貧中骨干引領作用的必然要求。在宏觀經濟下行壓力大、貧困地區信用環境建設滯后、扶貧配套政策支撐尚不完善、金融精準扶貧政策要求高的大背景下，做好新時期政策性金融扶貧工作，必須加大創新力度，把創新作為源泉和動力，突出目標導向和問題導向，不斷推進體制機制創新、資源配置創新、合作方式創新、信貸產品創新、管理模式創新、服務內容創新，進一步完善政策性銀行功能，全力服務國家脫貧攻堅戰略的實施。同樣，地方政府也需要加大創新，在涉農資金整合使用、信用擔保機制建設、風險補償機制建設等方面要加大實踐力度，為政策性金融扶貧資金投入創造良好的金融生態環境。

應健全體制機制做到以服務脫貧攻堅統攬全局

體制機制是充分發揮農發行金融扶貧主力軍作用的重要保障。一是要進一步健全和完善組織體系。總行已經建立了扶貧金融事業部。在有扶貧任務的省份和地市設立農發行扶貧金融事業部分部，理順事業部運行機制，強化統籌協調職能。貧困地區中無農發行機構的縣，要積極爭取有關部門支持，逐步增設農發行機構。要加強扶貧隊伍建設，努力打造一支有理想、有情懷、能戰斗的脫貧攻堅隊伍。二是要建立有效的工作機制。要制定省級分行脫貧攻堅工作考核辦法，納入全行績效考核評價體系，充分發揮考核的 “指揮棒”和“牛鼻子”作用。要出臺扶貧業務管理流程，進一步明確扶貧貸款認定標準、規模管理、產品出臺及業務推動的基本程序，形成順暢的運作機制。要建立政策性金融精準扶貧貸款統計體系，科學、準確、客觀反映政策性金融扶貧投入和扶貧成效。三是要加強信貸風險管理。強化扶貧貸款政策性、精準性、風險性審查，實施扶貧貸款單獨標識、單獨核算、單獨管理，確保扶貧貸款專款專用。切實加強扶貧貸款風險防控體系建設，確保扶貧貸款放得出、管得住、可持續，嚴防信貸資金被擠占挪用。

應提供外部政策支持形成政策性金融扶貧的有力支撐

從理論和國際經驗看，政府的支持是政策性金融扶貧健康可持續發展的有力支撐。一是積極爭取為農發行金融扶貧提供長期穩定的低成本資金來源。政策性銀行實行特惠金融扶貧必須有長期穩定的低成本資金來源作保障。中央文件已明確提出“運用多種貨幣政策工具，向金融機構提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發”。相關部門應進一步創新貨幣政策工具，對目前水利、交通、棚改等領域使用的PSL（抵押補充貸款）等貨幣政策工具，允許在扶貧開發領域使用；針對扶貧發行扶貧金融專項債券，專門用于扶貧信貸資金籌集，可由國家指定的金融機構購買，由中央財政貼息，拓寬低成本資金來源渠道，把中央的貨幣政策支持措施落實到位。二是單獨安排或保證農發行扶貧貸款信貸規模。脫貧攻堅信貸資金需求量巨大，需要人民銀行在信貸規模上給予特殊政策支持。對農發行用于扶貧開發領域的信貸投放應單列信貸規模，更好地滿足貧困地區金融需求。三是對政策性金融扶貧實行差別化監管、盡職免責。農發行支持脫貧攻堅政策性特征極為明顯，當前對農發行金融扶貧沒有特殊的監管政策。農發行已按中央要求成立了扶貧金融事業部，并建立了單獨的貸款認定、數據統計、財務核算體系，應對政策性金融扶貧業務在稅收減免、撥備計提、不良貸款容忍度、風險資產計算權重等方面給予特殊政策。由于產業扶貧是帶動貧困人口脫貧的重要途徑，但貧困地區的產業發展基礎薄弱、承擔市場風險的能力不強，在產業扶貧領域增加貸款投入風險相對更大，對農發行在產業扶貧領域貸款的監管容忍度較其他領域的貸款應進一步區別對待，適當提高。