2017年國企改革展望

國企改革屬于基礎性關鍵性改革，是供給側結構性改革的重要突破口，是我國經濟結構調整的重要載體，是未來經濟改革中大有作為的重要領域。中國未來的經濟依賴國企改革，人民對國企改革寄予厚望，2017年的國企改革必須再拿出更多的行動。

一、從驅動動能轉型的角度看國企改革的重要意義

國企改革固然有多種意義，對中國經濟未來發展的影響不可小覷，但很少有人從國企改革和中國經濟驅動動能的轉換上分析其意義，而筆者認為這一點意義重大。

隨著中國經濟的原有驅動動能減弱，政府和市場的共識是經濟轉型和結構性改革。而在這一“轉”和一“改”中最為核心的問題就是“消費轉型”和“國企改革”。消費轉型的目的是降低對固定資產投資和出口的依賴，而國企改革更多的是通過市場競爭來提高全要素生產率，兩者看似相對獨立，因此很少有人會把這兩個問題聯系起來看。實際上二者存在極大的關聯性，國企改革的滯后在很大程度上制約了消費轉型。

毫無疑問，支撐消費的最首要的因素是收入增長，而收入增長很大程度上依賴于可持續的經濟增長。而中國經濟增速在近幾年來持續下行，這背后除了周期性原因之外，內生的結構性因素不容忽視。其中人口紅利拐點的降臨以及曾經引以為傲的高儲蓄率見頂回落，意味著驅動中國經濟增長的廉價勞動力和資本要素條件出現逆轉。

為了防止中國陷入中等收入陷阱，中國有必要維持較長時間的中高速增長，而維持中國經濟的中高速增長的一個隱性前提就是要確保中國經濟的潛在增速不出現明顯下降，否則政府希望通過刺激政策維持一個較高的實際增速，其結果必然是造成通脹壓力和資產價格泡沫。因此在勞動力和資本要素條件發生逆轉的背景下，包括政府在內的各階層形成的普遍共識是：只有通過不斷提高全要素生產率來，才能維持中國經濟的中高速增長。

雖然目前對中國的全要素生產率的估算不盡相同，但近年來出現持續下降的趨勢卻是不爭的事實。伴隨著劉易斯拐點的到來，中國的勞動力從農村向城市、從農業向工業部門轉移的速度在放緩，導致通過勞動力資源重新配置所能帶來的勞動生產率的改善在不斷下降；同時中國的工業化程度已經達到了相當的高速，因此單純的技術進步對提高勞動生產率的貢獻也在下降。因此要重新提高中國經濟增長中全要素生產率的貢獻來對沖勞動力和資本等因素的衰減，體制優化以及組織管理改善等無形要素對經濟增長的推動作用顯得至關重要，也就是通過釋放“制度紅利”來接棒“人口紅利”。

在制度紅利方面，國企改革是一個重要方面，也是短期內最優希望取得突破的。雖然人們對國企改革的共識非常強烈，政府對國企改革的決心也是非常大，但是國企改革仍面臨很大的挑戰。

一個時期以來，我們的國民經濟中一些競爭性領域國企逆生長，而壟斷性行業民營經濟又難以進入，在一定程度上使得民營經濟發展的空間逐漸變小。民營經濟解決了中國絕大多數的就業問題，民營經濟發展空間的受限意味著大批老百姓錢包的縮水。這種情況的出現更多是國有企業憑借自身優勢取得的廉價資金和特許經營造成的，而不是通過自身效率提升實現的，這在很大程度上拖累了中國經濟增長中全要素生產率的提高，造成中國經濟結構性問題變得更為嚴重。如果得不到妥善解決，中國經濟要實現中高速增長的目標將面臨巨大挑戰，中長期內對消費的負面影響也將逐步顯現。

除卻國有企業改革在宏觀層面對中國經濟向消費轉型的影響，在中觀層面也存在內在聯系。

鑒于目前國有經濟在整個國民經濟中占比，相對低效運轉非但導致向政府上繳的盈利和稅收明顯不足，甚至反過來還需要政府額外的補貼才能維持運轉。截至2014年的國資委數據顯示，全國大中型國有企業中虧損企業的占比常年基本上維持在1/3以上。如果考慮到相當部分的國有企業的盈利是依靠其壟斷地位來獲得壟斷利潤，以及通過和政府的天然關系以低價獲得政府控制的能源、礦產、土地等自然資源，以及銀行貸款等金融資源，國有企業運營的低效就顯而易見。例如，就銀行貸款資源本身而言，除了政府人為壓低存款利率來維持國有金融機構的息差以及提供給國有企業的低成本融資之外，而且往往需要為國有企業部門的低效、無效經營來買單，實際中由財政來消化銀行由此產生的壞賬，而財政收入相當部分都是來自于對家庭部門直接或間接的稅收。以中國為代表的發展中國家政府往往在基礎設施建設等方面承擔了巨大的公共支出責任，為了彌補顯性和隱性補貼國有企業所造成的財政收入損失，同時財政赤字不可能無限擴大的前提下，便會加大對企業和家庭部門的征稅力度。

企業為了轉嫁高稅收負擔，出售商品的價格往往偏高，這就對家庭部門的消費形成直接的負面沖擊。當海外購興起之后，消費者往往發現國內制造的產品在質量沒有明顯優勢的情況下，價格有時候往往要高于國外同類產品。這背后除了成本控制方面的原因之外，生產到銷售各個環節的稅費也是重要原因。

而對家庭部門而言，中國家庭部門的稅收負擔在全球范圍內是否屬于偏高的問題上頗有爭議，但如果考慮到政府在家庭相關的社會福利保障支出缺口導致相關服務有效供給不足而導致價格畸高，中國家庭部門的實際稅負應該不低，這在很大程度上限制了中國消費未來的成長空間。例如中國養老政策的不斷變化就迫使目前的工作人群需要額外增加儲蓄來為將來退休后維持一定的生活和消費水平而未雨綢繆。

此外，政府特別是地方政府還通過出讓土地來獲得收入以彌補稅收的不足，形成了具有中國特色的“土地財政”。在實際操作中，政府為了確保土地收入的持續增加，需要維持房地產需求的熱度，而這個熱度很大程度上需要通過價格上漲的預期來維持。因此只要房價有下跌的跡象，政府就會出來救市，從而形成了房價在中國“只漲不跌”的幻象。

但房價的持續上漲所帶來的財富效應對消費支持的程度有限：高房價導致30歲左右本該屬于消費傾向較高的年輕人群為了還放貸而節衣縮食；而早期進入房地產市場的人群在嘗到甜頭之后把房地產投資作為一項低風險高收益的投資，把前期獲得的受益投入到購買更多的物業而不是用于增加消費。因此我們看到家庭部門近年來杠桿率快速上升主要源自住房按揭貸款的增加，而消費信貸增長卻不溫不火。因此高房價在某種程度上也屬于對家庭部門的一種隱性征稅，在很大程度上制約甚至透支了家庭部門的消費能力。因此，試想如果地方政府能從正常的企業生產經營活動中獲得相對充足的稅收，對土地財政的依賴程度也會有所降低，而房價回落到合理水平將有效提高消費傾向較高的年輕一代人的消費能力。

在中國資源稟賦發生改變的背景下，國有企業改革的推進將有利于優化資源配置和提升資源利用效率，進而實現通過提升全要素生產率來確保中國經濟在中長期內的可持續增長，帶動財稅改革以及收入分配改革的推進，從而推動中國經濟向消費驅動轉型，其意義是不言而喻的。

二、混合所有制改革已成為國企改革的突破口

2016年12月14至16日召開的中央經濟工作會議提出，深化國企國資改革，要有重點突破。混合所有制改革是國企改革的重要突破口，國企混合所有制改革要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。

國有重點大型企業監事會主席季曉南表示，2017年電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七個領域的改革必須邁出實質性步伐，國資委提出將民航、電信、軍工這三個行業作為壟斷改革的重點，相信這三個行業的改革將加速。新年伊始，繼通信、石油之后，中國鐵路總公司表態將開展混合所有制改革，中國兵器工業集團發布了關于發展混合所有制經濟的計劃，預計其他領域的央企混合所有制改革計劃將陸續公布。

“突破口”的這一提法意味著混合所有制改革的優先級將高于國企改革的其他方面，是國企改革的新提法，也是對混合所有制改革的新定位。用實際行動完成國有資本與民間資本、社會資本、外資資本的混合成為國企改革的重點，是對整個國企改革具有突破性、帶動性作用的改革。

（一）混合所有制改革作為國企改革突破口的依據

選擇混合所有制改革作為國企改革的突破口，主要是基于以下考慮。

1.混合所有制改革可有效提升國企績效

社會資產引入到國企后，將改善資本結構，改進公司治理，明確效率導向，提升國企經營績效，90年代末的國企改革，通過“抓大放小”，國企效率提升明顯，國企利潤增速和利潤率都明顯上升。

2.混合所有制改革有利于打破壟斷，打破民資行業準入的“天花板”、“玻璃門”

通過混合所有制改革很多原本門檻較高的行業將逐步向非國有資本開放，非公經濟可通過交叉持股與國企實現優勢互補，國資投資項目允許非公資本參股，破除行政壟斷，放大國有資本的帶動力，對形成國企市場化經營機制、促進產權多樣化等具有牽引作用。這次國企混合所有制改革的七大推動方向，民企在過去都是很難進入的，混合所有制改革將增強民企信心，激發民間投資，扭轉民企國內投資大幅下降局面。

3.混合所有制改革是供給側改革的重要抓手，有利于推動經濟結構轉型、“三去一降一補”目標的實現

對去杠桿，混合所有制改革將吸引社會資產參股，擴大國企的再投資能力，做大國有資產總規模，降低國企的資產負債率，達到去杠桿目的。對補短板，民資的機制更靈活，市場感覺更敏銳，有利于行業短板的補齊，從歷史上看，中國制造業民資占比高，市場競爭力強貨物貿易順差，服務業民資占比低服務貿易逆差。

（二）目前央企混合所有制改革的特點

1.央企層面的國企改革推進速度較快

據統計，自2013年底至今，A股市場上市公司已公布混合所有制改革方案或已實施混合所有制改革的，央企占比高達30%。在石油、民航、電力、電信等領域，央企的混合所有制改革已有所推動。2014年2月，中國石化即在油品銷售業務引入社會和民營資本，實現混合經營。2015年和2016年7月，東方航空分別引入達美航空和攜程作為戰略投資者。2015年11月，南方電網在深圳前海成立混合所有制供電公司。2016年10月，聯通集團被列入混合所有制改革首批混合所有制改革試點后，先后與百度、阿里巴巴等互聯網公司簽署戰略合作框架協議。

2.當前央企層面的國企混合所有制改革，以兼并重組為核心

目前央企的混合所有制改革主要以兼并重組為核心特點，其兼并重組主要沿著四條路徑展開：一是強強聯合、橫向重組；二是優勢互補、縱向合并；三是集中資源、專業整合；四是內部整合、外部并購。

隨著寶鋼武鋼重組合并為寶武鋼鐵，央企數量已降為102家，2017年目標是壓縮到100家以內，十三五期間，央企數量仍將繼續下降，一方面可化解過剩產能，推動供給側改革；一方面，可增強央企的市場競爭力，維護產業和國家安全，實現國有資產保值增值，改善企業結構。

央企的兼并重組不僅僅是減少數量那么簡單，其意義重大。

首先，央企合并可以增加市場集中度，強強聯合后的央企將利用其自身充裕的資源在全球市場展開競爭，提高其在國際市場上的地位和影響力。

其次，央企合并后的規模效益突出，通過行業和產業鏈的整合，使企業的綜合效益大大增加。

最后，配合“一帶一路”等走出去戰略，央企合并將大大減少中國企業在國際市場上的惡性競爭，減少同行相軋、惡意壓價等行為，改善中國企業的經營生態。

當前存在的央企和已合并重組的央企中，直接涉及民生領域、競爭性行業的并不多，大多數是集中在關鍵戰略性領域，主要有軍工、鋼鐵有色、交通運輸、航空等，這些領域央企的強強聯合不僅可以減少不必要的內部競爭，淘汰過剩產能，提升國際競爭力，而且可以在國際市場上反制跨國公司的惡意收購，更好地維護國家產業和國防安全。

（三）目前地方國企混合所有制改革的特點

1.力度和進度存在分化

截至目前，共有近20個省市出臺地方發展混合所有制經濟的指導文件，但各地區國企混合所有制改革的推進力度和進度不一。據統計，廣東、上海、山東、北京等地區已進行混合所有制改革的上市公司的比重高，占比分別為13%、11%、7%、6%，說明混合所有制改革的推行進度較快，并且產生了一些創造性的模式，如上海創設國企改革ETF基金、山東將3家省出資國企集團30%股權一次性劃轉社保基金理事會、遼寧國資探索股權劃撥充實社保等。

2.資產證券化

在央企混合所有制改革試點推出后，大多數省份均提出了提高省屬集團資產證券化率，提高混合所有制企業比例的目標。湖南、重慶的國企資產證券化率目標最高，要求在2020年達到80%，一般省份的國企資產證券化率目標為50%，相較于當前的資產證券化率還有提升空間。據悉，整體上市將成為推進國企混合所有制改革的著力點，集團公司全部資產或絕大部分資產能進入上市公司的應盡可能進入，集團公司有多個主業的，可以裝入不同的上市公司，以獲取最大的“上市紅利”和資產增值。

三、投資運營公司組建正當時

加快改組組建投資運營公司就是優化國資監管，明晰國資監管邊界，提高國資監管效能的重要嘗試。一方面，國資委計劃擴大國有資本投資運營公司試點工作，下一步加快改組組建一批國有資本投資運營公司，履行出資人職責，更好地加強國有資產監管，完善國資管理體制。另一方面，已經選定的試點央企正在加快改革步伐，基本已經明確了改革思路，制訂內部組織機構設置和職能調整方案。

國務院發展研究中心原副主任陳清泰此前表示，管資本為主是這輪國有企業改革的亮點和重要突破口，當前這輪國企改革的主導方面已經不是國有企業自身，而是在國家層面推進國有資產實現形式的資本化；這次國企再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業的管理”，而是“管企業”轉為“管資本”為主。

作為“管資本”重要實現形式，2016年以來改組組建國資投資運營公司進一步提速。新增神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等6家企業作為國有資本投資公司試點單位，在誠通集團、中國國新開展國有資本運營公司試點，向兩家試點企業劃轉部分中央企業股權，發起設立中國國有資本風險投資基金和中國國有企業結構調整基金。目前，“兩類公司”試點央企合計已達10家。同時，36家省級國資委也改組組建142家國有資本投資運營公司。

最新動態來看，中國五礦總經理國文清近日表示，新中國五礦被國務院批準成為第二批國有資本投資試點企業，其戰略定位是要致力于打造世界一流金屬礦產企業集團，成為國家金屬礦產資源安全的保障者。

東航集團東方航空產業投資有限公司近日在上海注冊成立。東方航空產業投資有限公司將圍繞東航集團“著力打造國際化大型航空產業集團”目標，加強內部資源整合，形成外部產業鏈延伸，充分適應資本市場新的發展態勢，優化投資組合，成為東航集團開展重大產業直接投資和產業基金投資管理的運作平臺。按照東航集團規劃，東航集團計劃改組為具有航空特色的國有資本投資公司，并向國資委提交了申請。

2017年農墾改革要圍繞集團化方向，構建以資本為紐帶的母子公司體制，著力打造具有國際競爭力的現代農業企業集團。開展改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點的墾區，要加緊制定組建方案和公司章程，2017年要能掛牌運行。

這些企業不僅是投資運營公司，也是產業結構調整的領頭企業。預計在央企層面將有更多企業作為國資投資運營公司試點單位，地方在改革試點中也將積極組建和發展一系列國有金控集團、投控集團、地方平臺公司。同時，資產證券化是國企發展催化劑，通過提高資產證券化率，可盤活存量資產，推進混合所有制改革，提升國資流動性，實現國資保值增值等。

前瞻產業研究院發布的《中國國資投資運營公司組建報告》指出，當下隨著國資改革工作推進，正是各個企業、地區組建國有資產投資運營公司的大好時機。但目前各地在組建國資運營功能公司時，仍在某些方面做得不夠完善。

首先，并不是所有類型改革企業都是國資運營公司業務經營對象，只有商業類如醫藥、糧油、建材等國有企業適合合作，公益類則不適合合作，也難以取得較好資本收益。同時，公共設施、戰略性產業、關乎生態安全的資源產業則需在組建國資運營公司時重點規避。

其次，在運營公司對項目進行操作的過程中，在引入產業投資者方面做得還不夠。這一方面限制改革企業規模擴大，也失去與資本市場的聯系，國內運營公司目前在管理經驗與管理理念上還存在嚴重滯后性，而且也忽視對具備某一優勢小型企業的作用，還需加強與這些高速成長企業的合作。

最后，國資運營公司在針對國企進行混合所有制改革時，尤其要注意排除國企與民企間就利益分配、產權分割、管理權劃分而產生的間隙。

總體而言，國資投資運營公司組建正當其時，具體運作也要面面俱到。對于組建者來說，動力與壓力將會并存。

四、國有企業公司治理改革

2017年國有企業公司治理改革將包含三方面內容：一是加強國有企業黨的建設；二是推進董事會制度改革；三是探索員工持股制度。

（一）國有企業黨的建設

習近平總書記強調，要把全面從嚴治黨要求體現在黨領導經濟工作之中。我們要按照習近平總書記要求，深入貫徹黨的十八屆六中全會精神和全國國有企業黨建工作會議精神，堅決扛起從嚴管黨治黨的責任，認真落實中央企業黨建工作責任制實施辦法，繼續推進中央企業黨委、黨組向國資委黨委報告年度黨建工作，全面開展中央企業黨組織書記抓基層黨建述職、評議工作。堅持兩個“一以貫之”，切實把加強黨的領導與完善公司治理統一起來。堅持黨管干部原則，對企業領導人員嚴格選拔、嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督。加強黨風廉政建設，嚴肅黨內政治生活，加強黨內監督，認真抓好巡視和巡視整改，建立健全不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，努力為企業改革發展營造風清氣正的環境。

（二）董事會制度改革

要完善公司法人治理結構，大力推進規范董事會建設，制訂加強外部董事隊伍建設的規范性文件，加強出資人機構與董事會的溝通制度化，加快形成權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制。

此外，要正確定位董事會的權力邊界，除了資產處置、選人用人和績效考核等外，不能干預企業的日常運營。

（三）探索員工持股制度

隨著國企改革步入艱深地帶，沉寂多年的混改和員工持股終于再次被觸及。2016年8月18日，國務院頒布《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，對員工持股提出了明確條件和要求。

與股權激勵計劃相比較，員工持股計劃覆蓋面更廣、實施難度更低，且上市公司實施成本相對較低。員工持股計劃作為集體持股的一種形式，更適合參與國企混合所有制改革；也能夠滿足國家對于國企改革“鼓勵集體資本融合”、“建立長效激勵約束機制”的需求。

員工持股計劃參與國企改革名正言順：員工持股計劃采用集體持股形式，其參與國企改革可以被認為是集體資本融入國有資本。而股權激勵計劃采用個人持股形式，其參與國企改革可能會引發“國有資產流失”討論，相對來說“名不正、言不順”。

員工持股計劃有助增強國有企業活力：員工持股計劃將公司利益與員工利益綁定在一起，有望加強員工工作積極性，增強國企的經營管理效率。

員工持股計劃激勵更為長效：一般來說，股權激勵計劃僅持續3個會計年度，到期則計劃終止；而員工持股計劃持續時間則更長、更為靈活，員工持股計劃在存續期期滿前均可以通過持有人會議延長。