國企改革的難點和對策

從目前全國范圍的國企改革現狀來看，國有企業改革面臨不少棘手的問題，這些問題加大了國有企業改革的困難。需要各方面共同努力，攜手克服。

一、在國有企業建立起中國特色現代企業制度任重道遠

現代企業制度，是建立在市場經濟基礎之上，以企業法人制度為基礎，通過建立有限責任制度，實現產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的新型企業制度。

中國國有企業的企業制度，主要存在著以下幾方面的問題。

第一，企業制度不健全，不僅缺乏能夠覆蓋所有部門與人員、滲透各個領域與環節的管理制度，還缺乏針對生產經營的自我約束與事前防范機制。

第二，企業制度缺乏有效性，一些制度存在著明顯漏洞以及與現實脫離等問題，嚴重制約著制度的執行性與可操作性。

第三，企業制度缺乏系統性與協調性，既沒有考慮各個部門的特點及相互間的聯系，也沒有注重與企業整體發展目標保持一致。

第四，企業制度執行不到位，缺乏對執行信息的反饋與檢查，影響企業制度的修訂與進一步提升。

針對以上存在的問題，國有企業現代企業制度的進一步完善，應重點圍繞以下幾方面進行。

第一，繼續推進公司股份制改革，優化企業國有控股比例，推動股權結構多元化的實現，加強內部約束，規范股東行為，提高企業運行的靈活性與高效性。

第二，健全公司法人治理結構，以董事會建設為中心，充分發揮董事會的決策作用，加強董事會內部的制約與均衡建設，強化對董事會的綜合考核與評價管理。

第三，建立領導人員分類分層管理制度，針對不同類型的國有企業以及同一類型國有企業中不同層級的領導人員，確定不同的領導人員選拔、激勵與約束機制。

第四，實行與市場經濟相適應的企業薪酬分配制度，建立健全與勞動力市場、公司經營績效及勞動生產率相掛鉤的薪酬分配制度，保證薪酬分配的公平性、效率性、激勵性與約束性。

第五，深化企業內部用人制度改革，綜合運用公開招聘、競爭上崗等人員選拔方式，構建和諧的勞動關系，保證員工合理流動機制的實現。

二、國有資產管理體制改革尚在路上

國有資產管理體制，是國家在產權的基礎之上，為了達到提高國有資產營運的經濟效益與社會效益的目標，以資產占有者與使用者為對象而開展的管理活動。中國國有企業的國有資產管理體制，是以政府為主導、市場作用影響較弱的管理體制，因此，存在著產權不清、結構封閉，以及社會參與程度較低等問題。

國有資產管理體制的進一步改革，應在以管資本為主的前提下，重點從資產監管機構職能、資本授權經營體制、資本合理流動優化配置以及資產集中統一監管四個方面進行。

第一，國有資產監管機構在明確出資人的職責定位與監管邊界的基礎上，建立完整的監管權力清單與責任清單，從而推動國有資產的監管由以管企業為主向以管資本為主轉變。

第二，國有資本投資、運營公司應努力探索合理有效的經營模式，優化配置國有資本，完善國有資本布局，以保證國有資本保值增值目標的實現。

第三，堅持以市場為導向、以企業為主體，通過建立優勝劣汰的市場化退出機制，完善國有資本布局，鼓勵國有企業進行經營模式、商業模式的創新，大力發展國際化經營，通過增強資本的合理流動實現優化配置。

第四，建立健全國有資產集中統一監管體系，規范監管制度，制定企業國有資產基礎管理條例，提高國有資產監管效率。

三、深化國企改革的同時要防止國有資產流失

國有資產的流失，是指國有資產的出資、管理、經營者，由于主觀故意或過失，違反相關法律、法規、規章，而造成國有資產損失的行為。中國國有企業的國有資產，不僅面臨著因在產權交易過程中國有資產評估的缺乏或低估而導致的交易性流失，還面臨著因受傳統國有企業制度的盲目性與低效性等弊端的影響而導致的體制性流失。國有資產的流失，不僅帶來了嚴重的資產收益流失，更威脅著國有經濟生存的基礎，因此，在國有企業的改革過程中，必須重視加強監管防止國有資產流失。

一方面，從內部監督、外部監督與社會監督三個方面加強對國有資產的監督。不僅需要充分發揮國有企業內部監事會、審計、紀檢監察、巡視、法律、財務等部門的監督職責，還需要強化出資人監督、加強改進外派監事會制度，更需要完善國有資產信息公開制度、加強國有資產信息透明度，通過建立健全國有資本監督體系與制度，加強對國有資產的監督，以有效防止國有資產流失。另一方面，通過建立健全國有企業重大決策失誤與失職、瀆職責任追究倒查機制以及國有資產的監督問責機制，加強國有資產流失整治，依法追究相關人員刑事責任，切實保護國有資產。

四、商業類國有企業改革的難點

商業類國有企業是按照市場化要求實行商業類運作，并依法獨立開展生產經營活動的企業，其主要目標是在放大國有資本功能、增強國有經濟活力的基礎之上，最終實現國有資產的保值與增值。由于商業類國有企業所處的行業與領域的不同，其面臨的難點也各不相同，因此，針對不同企業所處的行業與領域的特征，需要進一步從主業處于充分競爭行業與領域的國有企業以及主業處于國家安全、國民經濟命脈行業與領域的國有企業兩方面對深入推動中國商業類國有企業的改革進行分析。

（一）主業處于充分競爭行業與領域的商業類國有企業

主業處于充分競爭行業與領域的商業類國有企業，如商業、制造業企業等，其所處的領域是有大量私人資本存在的領域，企業是在按照市場規則的前提下，以追求利潤最大化為生產經營活動的目標，并最終實現優勝劣汰。這一類商業類國有企業，主要存在著政企不分、管理不善等問題。

對于這一類國有企業的進一步改革，第一，需要明確企業與政府的關系。政府不再是企業的唯一產權主體，而僅僅只是作為企業的出資人，以其出資的份額作為依據享受所有者權益并承擔所有者責任，企業享有獨立的生產經營權，因此，必須進一步推進政企分開的落實，取消政府對企業的優惠政策與特權補貼，將企業打造成普通的市場參與主體，完全按照市場規則參與市場競爭，追求利潤最大化，實現優勝劣汰。第二，應當實行公司制股份制改革，積極引進其他國有資本或非國有資本，實現股權多元化，大力發展混合所有制經濟。國有資本可以在為實現政府調控經濟的能力、維持經濟發展的穩定以及調整優化產業結構的目的的基礎上予以適當的保留。第三，建立綜合性的考核機制，重點考核企業的經營業績指標、市場競爭力以及國有資產的增值保值情況。

（二）主業處于國家安全、國民經濟命脈行業與領域的商業類國有企業

主業處于國家安全、國民經濟命脈行業與領域的商業類國有企業，其生產經營活動的目標一方面是追求利潤最大化，另一方面是服務國家戰略、保障國家安全與國民經濟的運轉。由于其生產經營活動的目的需要兼顧國家利益，因此往往受到政府特殊優惠政策的支持，從而導致了市場壟斷問題的出現。

對于這一類國有企業的進一步改革，應該在保證國有資本控股地位的基礎之上，支持非國有資本參股，同時將競爭性板塊與特殊業務板塊有效分離，進行單獨運作與單獨核算。對于自然壟斷性國有企業，如鐵路運輸、水利基礎設施等企業，改革應重點保證企業實現盈虧平衡，同時避免出現追求利潤最大化的情況，保障公眾基本需求的實現；對于稀缺資源壟斷性國有企業，如開采礦產資源的企業，改革需要一方面關注通過市場定價的方式抑制對稀缺資源的過度需求，另一方面關注通過征收資源稅等途徑抑制企業為片面追求經濟利潤而導致的稀缺資源的過度開發。

商業類國有企業的改革，是一個循序漸進的過程，由于其長期受到政府的干預與影響，如何實現政企分開、增加市場競爭機制，將是商業類國有企業改革進一步深化所面臨的主要難點。

五、公益類國有企業改革的難點

公益類國有企業，是以保障民生、服務社會為目標，向社會提供公共產品與公共服務的不以盈利為目的的企業，這一類企業主要分布于基礎設施建設、公用事業及社會事業領域，如公交、鐵路、環衛、國防、衛生、義務教育等領域。公益類國有企業由于具有生產經營的產品關系到國民經濟的發展、在經濟活動中存在著一定程度的壟斷與寡頭、以及社會效益高于經濟效益的特點，因此，在改革發展中，往往存在著利用信息優勢謀取利益、效率低下、外部性供給不足等問題。針對公益類國有企業的進一步改革，應從以下方面展開。

（一）明確界定公益性國有企業的屬性及范圍

明確界定公益性國有企業的屬性及范圍，是進一步改革的重要前提。公益性國有企業是公共產品與公共服務的提供者，其本質屬性是公共性，公益性國有企業只有明確了自身的屬性以及所包含的范圍，才能科學確定其改革方向，同時在控制成本與提高效率的基礎上，努力提升所提供的公共產品與公共服務的質量。

（二）加大財政投入與加強政府監督

由于公益類國有企業的生產與經營是為了保障特定國家目標與社會目標的實現，其在實現社會效益的同時必然會犧牲經濟效益的實現，因此，需要政府提供財政支持以維持企業的正常運轉，避免企業因資金鏈斷裂而破產所帶來的日常生產生活甚至是正常社會秩序的混亂，由于公益類國有企業的生產經營活動在很大程度上需要得到政府財政的支持，因此如何做到以最小的成本投入獲得最優的公共產品與公共服務的產出，離不開政府的監管，政府需要一方面制定激勵機制，鼓勵企業以較小的成本投入獲得較高質量的公共產品與公共服務的產出；另一方面制定考核機制，以公眾滿意度來衡量企業是否提供了質優量足的公共服務、是否實現了社會效益。

（三）建立有效的績效考評體系

有效的績效考評體系，是對企業綜合運營狀況的科學評估，是企業未來改進與發展的重要指導。針對公益類國有企業的特征，在設計有效的績效考評體系時，應在保持可持續發展的基礎上，平衡長期與短期利益、經濟與社會利益，以著重考核成本控制為原則，建立一個綜合經濟效益與社會效益的綜合性績效考評體系。

（四）在明晰產權的基礎上適當引入競爭

在遵循產業發展規律的前提下，依據目前的社會發展狀況，適當引入市場競爭，讓非公有制經濟參與到公共產品、公共服務的特許經營之中，通過公有制與非公有制資本的競爭來促進公益類國有企業的改革。

公益類國有企業的改革，面臨著如何正確區分商業類與公益類國有企業的難點。中國的國有企業，數量繁多，規模龐大，如何分類將是進一步推動中國國有改革的主要難題，無論是以企業性質作為分類依據，還是以業務范圍作為分類依據，都有待進一步的分析與研究。

正確認識國有企業改革中存在的重點與難點，是深入推進國有企業改革的重要前提。