財政促藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)的現(xiàn)狀調(diào)查與政策法律建議

徐濤+曹業(yè)為

【摘 要】在藏區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了一批剛剛脫下農(nóng)牧民外衣的市民，他們其中的一部分人暫時沒有工作。保障他們就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)實乃藏區(qū)城鎮(zhèn)化工作的當(dāng)務(wù)之急，以制度化財政手段保障他們就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)確有必要。但如今的藏區(qū)財政促進(jìn)農(nóng)牧民就業(yè)的工作面臨些許困境，筆者提出了自己的一些建議。

【關(guān)鍵詞】財政；制度化；農(nóng)牧民；藏區(qū)；就業(yè)

一、以財政手段促進(jìn)藏區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)牧民就業(yè)的必要性

（一）保障公民就業(yè)權(quán)實現(xiàn)是國家的義務(wù)

《中華人民共和國憲法》第四十二條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動保護(hù)，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇······國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練。”這一憲法條文明確了國家有保障公民充分就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)條件、保障公民就業(yè)權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)，同時“國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練”，應(yīng)當(dāng)解釋為國家具有對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練的義務(wù)。

不只是憲法，《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“國家把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置，實施積極的就業(yè)政策，堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，多渠道擴(kuò)大就業(yè)。”這也體現(xiàn)了國家保障就業(yè)權(quán)的義務(wù)。該法第三條規(guī)定：“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”勞動者不因民族不同而受歧視，這是國家的承諾，更是國家的目標(biāo)和義務(wù)，勞動者因為民族不同而受歧視時，國家應(yīng)當(dāng)保障勞動者的公平就業(yè)權(quán)。

（二）解決藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)問題需要政府的主動介入

與內(nèi)地一樣，藏區(qū)也有著城鎮(zhèn)化的強(qiáng)勁趨勢，大量農(nóng)牧民由農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。在全面建成小康社會的總目標(biāo)下，藏區(qū)的城鎮(zhèn)化正在不斷推進(jìn)，一批又一批新城鎮(zhèn)人正在不斷產(chǎn)生。也許正在筆者寫字的間隙，又有一位新的農(nóng)牧民成為新市民。以西藏自治區(qū)為例，據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2014年西藏全區(qū)城鎮(zhèn)化率已達(dá)25.75%，初步形成了以拉薩市為中心，以地區(qū)所在地為支點，以縣城、邊境城鎮(zhèn)、特色文化旅游城鎮(zhèn)為網(wǎng)絡(luò)的城鎮(zhèn)體系。同時，西藏城鎮(zhèn)人口從1980年的28.7萬人增加到2013年的74萬人，累計增加45.3萬人i。四川、云南、青海、甘肅四省藏區(qū)與本省的其他地區(qū)一樣面臨著安置城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新增勞動力的難題。

然而藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與內(nèi)地相比差異巨大，單單依靠自身力量無法提供足夠就業(yè)機(jī)會。查閱2014年《中國財政年鑒》可以看到，2013年上海市實現(xiàn)生產(chǎn)總值21602.12億元，2013年四川省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值26260.8億元，2013年西藏自治區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值807.67億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異一目了然。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011——2020）》中劃定的全國14個集中連片特困地區(qū)和扶貧攻堅主戰(zhàn)場赫赫然將西藏列入其中。解決就業(yè)問題的根本在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過投資和消費拉動經(jīng)濟(jì)促進(jìn)就業(yè)。藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀有目共睹，試圖單單依靠經(jīng)濟(jì)、社會的自然發(fā)展歷程解決藏區(qū)的就業(yè)問題幾乎不可能。

（三）財政手段是解決藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)問題的重要方式

財政行為在促進(jìn)就業(yè)的過程中大有可為，它可以通過多種方式發(fā)揮自己的作用。財政行為包括財政收入和財政支出兩個方面，這兩方面對于促進(jìn)就業(yè)都有十分重要的意義。財政收入對于就業(yè)的作用既有直接的也有間接的，它可以通過對創(chuàng)造、吸納就業(yè)更多的行業(yè)、企業(yè)的扶持創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。講得更直白一點，就是降低這些行業(yè)或這類的企業(yè)的稅負(fù)。財政支出的一個重要體現(xiàn)就是增加投資，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。這類投資投入高、回報周期長，私人投資往往不愿涉足。但是，這類投資可以提供大量就業(yè)機(jī)會，對于增進(jìn)就業(yè)具有極大的聯(lián)動作用。從直接促進(jìn)就業(yè)的角度來講，在財政支出充足的情況下可以通過失業(yè)者勞動技能培訓(xùn)、為失業(yè)者提供臨時生活保障等途徑大幅增加就業(yè)。從以上的粗略分析我們可以清晰地得出結(jié)論，財政行為無論是財政支出還是財政收入行為，都可以對就業(yè)形勢產(chǎn)生全面而深刻的影響。換句話說，就業(yè)問題的解決離不開財政作用的發(fā)揮。

二、困境：財政促藏區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)牧民就業(yè)面臨的問題

（一）藏區(qū)農(nóng)牧民勞動技能的相對匱乏

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)牧民在進(jìn)入城市后，這一群體文化素質(zhì)較低、勞動技能缺乏的特點便會不斷顯露出來，這使得他們通常只能從事最基本的體力勞動。勞動技能的缺乏，使得在勞動力市場上單位時間勞動的價格出現(xiàn)差異，而這種差異更深刻地體現(xiàn)在本地農(nóng)牧民與外來務(wù)工人員的差異上。外來務(wù)工人員往往具備更熟練的勞動技能，進(jìn)一步壓縮本地農(nóng)牧民的求職空間。

（二）財稅體制改革帶來的藏區(qū)就業(yè)補(bǔ)貼減少的壓力

過去，藏區(qū)作為全國大力支援的重點，重要憑借強(qiáng)大的財政轉(zhuǎn)移支付功能，可以沒有任何阻力地使用其他省市的財政收入補(bǔ)貼藏區(qū)。然而，我國的財稅體制改革逐步成為全社會的共識，許多財稅政策推陳出新，未來中央下放財權(quán)的趨勢較為明顯。使地方的財權(quán)和事權(quán)匹配，公共財政預(yù)算也將會更為透明。在這樣的形勢下，我們有理由認(rèn)為未來藏區(qū)接受其他省市財政補(bǔ)貼的可能性下降，或者認(rèn)為數(shù)量將大幅下降。

（三）藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)相關(guān)的社會保障財政投入不足

在西藏自治區(qū)人力資源與社會保障廳網(wǎng)站上查閱年度工作報告，只能查閱到《2010年工作報告》、《2011年工作報告》、《2012年工作報告》、《2014年自治區(qū)人力資源社會保障廳政府信息公開工作年度報告》、《自治區(qū)人力資源社會保障工作2011年總結(jié)暨2012工作安排》，缺乏2010年以前以及2013年、2014年的年度工作報告。可見西藏自治區(qū)人社部門在信息公開方面做的工作還不到位，信息公開的力度還不夠。根據(jù)其公開的信息，做出以下分析。

1.按照西藏人力資源與社會保障廳2012年工作報告所指出的，2012年西藏全區(qū)農(nóng)牧區(qū)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)86萬人次、36萬人，那么2012年實際待轉(zhuǎn)移勞動力肯定大于36萬人，但是全區(qū)當(dāng)年人社部門等有關(guān)部門僅僅培訓(xùn)農(nóng)牧民14.14萬人，實際培訓(xùn)的農(nóng)牧民與需要培訓(xùn)的農(nóng)牧民缺口較大，至少差距22萬人以上。而且該報告中指出2012年培訓(xùn)城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力等各類技能人員2.53萬人，培訓(xùn)合格率達(dá)到90%，培訓(xùn)后就業(yè)率達(dá)到63%，就業(yè)質(zhì)量明顯提升。看來，勞動技能培訓(xùn)對于改善農(nóng)牧民就業(yè)環(huán)境、提升農(nóng)牧民就業(yè)的競爭力意義重大，我們決不能輕視勞動就業(yè)培訓(xùn)的作用，這一切當(dāng)然也離不開財政的保障。

2.以財政手段保障職業(yè)中介服務(wù)切實有效展開。2012年全年西藏全區(qū)人社部門分別為3.7萬人次、3.4萬人次提供了職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，職業(yè)介紹成功率達(dá)53%。如前所述，待轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民達(dá)36萬以上，而西藏全年卻只為各類待業(yè)人員提供了有限的職業(yè)中介服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。每月定期舉辦一期小型人力資源洽談會，全年共舉辦各類招聘會22場次，現(xiàn)場發(fā)放各類宣傳資料1.1萬余套，為1.5萬名各類求職者提供免費服務(wù)，幫助298名就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)。相較于巨大的缺口，西藏人社部門提供的服務(wù)雖然不少但仍然是不夠的。

3.以覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系保障農(nóng)牧民充分就業(yè)，解決農(nóng)牧民就業(yè)的后顧之憂。完善的社保體系對于農(nóng)牧民充分就業(yè)意義重大，否則農(nóng)牧民就業(yè)時難免瞻前顧后、畏首畏尾，不敢充分發(fā)揮自己的創(chuàng)造力、缺乏沖勁，并且在與雇傭單位談判的過程中（由于急需就業(yè)養(yǎng)家的原因）可能被企業(yè)脅迫，被迫降低自己的勞動待遇，損害自身作為勞動者的合法權(quán)益。按照西藏自治區(qū)人社廳《2012年工作報告》，2012年社會保障制度提前實現(xiàn)了全覆蓋，新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了在西藏全區(qū)實現(xiàn)了全覆蓋。數(shù)據(jù)顯示，到2011年底，全區(qū)各項社會保險參保達(dá)到191.81萬人次，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)102萬人。但是，按照《西藏自治區(qū)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》中的數(shù)據(jù)，截至2010年11月1日零時，西藏自治區(qū)常住人口為3002166人，年平均增長率為1.39%，由此可以估算截止2012年11月1日西藏人口約為3085626人，按照《2012年中國城市化率調(diào)查報告》其中的數(shù)據(jù)，2012年西藏城市化率為16.89%，據(jù)此可以估算2012年西藏農(nóng)牧民人口約為2564464人，然而如前所述，西藏參加新農(nóng)保人數(shù)只有102萬人，據(jù)此可推算西藏農(nóng)牧民參加新農(nóng)保比率約為39.77%。顯而易見，這樣的比率不能令人感到滿意。而且，2012年西藏新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已提高到每月90元，平均每天3元，標(biāo)準(zhǔn)過低。西藏人社部門在推進(jìn)新農(nóng)保方面還有許多工作可做。

（四）藏區(qū)教育財政投入不足

查閱甘肅省甘南藏族自治州《夏河縣教育發(fā)展專題研究報告及規(guī)劃》（2015年8月12日發(fā)布）顯示，該縣共有小學(xué)39所，其中農(nóng)牧區(qū)小學(xué)37所，小學(xué)在讀生9180名。中學(xué)僅有四所，在校學(xué)生4583名，其中在初中就讀的學(xué)生有3691名，高中生892名。可見，該縣由小學(xué)到初中再到高中，就讀人數(shù)不斷銳減。該縣地廣人稀，群眾居住異常分散，每平方公里僅12人，最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)離縣城有100多公里，學(xué)校辦學(xué)服務(wù)半徑過大，現(xiàn)有寄宿制學(xué)校規(guī)模不足，寄宿制學(xué)校僅占學(xué)校總數(shù)的37%。該縣各級各類學(xué)校以往校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，危房率達(dá)100%，實施校舍危房改造工程和校舍安全工程量大面廣。學(xué)校運轉(zhuǎn)經(jīng)費受到地方財力的限制，長期以來投入和經(jīng)費保障不足，普遍存在著寄宿生生活質(zhì)量較低等問題。由于投入不足，莫不要與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，與甘肅省、與甘南州其他縣相比，該縣師資力量仍然較弱。該報告中指出，夏河縣專任教師學(xué)歷合格率分別為高中71.2%，初中96.6%，小學(xué)98.6%。比全州平均水平分別低1.71%、0.86%、0.69%。這樣一種長期投入不足的教育模式，如何培養(yǎng)出高質(zhì)量的現(xiàn)代人才？這些學(xué)生又當(dāng)如何面臨高考？他們應(yīng)該讀怎樣的大學(xué)？畢業(yè)后又能找到滿意的工作嗎？農(nóng)牧民家庭的學(xué)生是整個家庭乃至整個家族的希望和未來，承載著幾輩人的殷切期待，但他們就是用如此艱苦的條件在挑戰(zhàn)自己的未來。我們可以為他們的艱苦奮斗精神鼓掌，但我們更應(yīng)該看到教育不均衡發(fā)展的弊端，地區(qū)間教育投入嚴(yán)重不對等才是造成農(nóng)牧民地區(qū)教育落后的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

三、出路：財政促藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)的政策法律建議

（一）以制度化財政手段推動藏區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

影響就業(yè)最為直接的因素當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對于這一點，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的奧肯定律和凱恩斯就業(yè)理論等都從不同角度作了闡釋。此處不再贅述。對于藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)問題的解決而言，也跳不出這個規(guī)律。藏區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更上一層樓，藏區(qū)整個環(huán)境所能提供的就業(yè)機(jī)會也更多，自然藏區(qū)農(nóng)牧民充分就業(yè)的可能性也更高。相對于東部、中部甚至是西部的其他省市而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上藏區(qū)屬于后發(fā)地區(qū)，后發(fā)地區(qū)若想實現(xiàn)彎道趕上甚至是彎道超車，便不能走前人已經(jīng)走過的路，必須探索出新的特色之路。何況藏區(qū)重要的生態(tài)地位和美麗卻脆弱的自然環(huán)境不能容許藏區(qū)效仿其他省市。因此，藏區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然是具有藏區(qū)特色的發(fā)展模式。藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落伍于其他省市，或許以財政手段推動藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實現(xiàn)藏區(qū)彎道超車的最佳選擇。

1.將財政手段制度化。改革制度先行，在全面依法治國的今天，任何一項改革或者革新都應(yīng)當(dāng)提前做好頂層設(shè)計，并就改革的合法性進(jìn)行充分論證，倘有與法律沖突之處，首先可修改改革措施，倘涉及根本沖突，寧愿不要這項改革，也決不可違反法律。當(dāng)然，法律不經(jīng)解釋不成其為法律，對于法律也不能僵化理解。

可以借鑒四川省的經(jīng)驗，四川省為了發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，建立了專門的四川省地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金，四川省財政廳下發(fā)了專門的通知——《四川省地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金管理實施意見》，促進(jìn)以區(qū)域和資源優(yōu)勢條件為基礎(chǔ)，圍繞特色產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、服務(wù)等而形成的市場化、規(guī)模化、集約化和鏈條化的生產(chǎn)經(jīng)營群體快速發(fā)展。四川省財政廳下發(fā)的這一通知便為四川省財政部門如何合法地促進(jìn)本地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向，從制度化消解了選擇補(bǔ)助、不平等補(bǔ)助等問題，使得全省財政部門采取擁有了比較一致的裁量標(biāo)準(zhǔn)。同時，該通知緊貼財政部頒布的《地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金管理暫行辦法》，不違反上位法，避免了法律和制度實施的尷尬。

2.以財政手段推動藏區(qū)特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。藏族有悠久燦爛的文化，在中華民族文化中占有重要地位。藏文各種古典文獻(xiàn)卷帙浩繁，舉世矚目。藏族繪畫具有很高藝術(shù)水平，章法嚴(yán)謹(jǐn)，結(jié)構(gòu)完整，人物神態(tài)逼真，諸如廟堂壁畫和唐嗄畫等，布局大方，色彩鮮艷，為世所重。藏族文化是中華文化的重要一環(huán)，藏區(qū)獨一無二的燦爛文化也是藏區(qū)發(fā)展旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的重要瑰寶。以財政手段推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是特色街區(qū)、特色村鎮(zhèn)、園區(qū)基地建設(shè)的過程中，特別要注重保護(hù)藏區(qū)原始風(fēng)貌和文化特色。

3.以財政手段推動藏區(qū)特色電子商務(wù)發(fā)展。世界不是缺少美，而是缺少發(fā)現(xiàn)美的眼睛。藏區(qū)很美，特產(chǎn)很多，然而在許多人的眼里藏區(qū)仍是一塊蠻荒之地，他們只是不了解。相對于傳統(tǒng)商務(wù)模式，電子商務(wù)投入小，交易方便，而且風(fēng)險更低。藏區(qū)農(nóng)牧民家庭剛剛收獲的青稞，可以通過電子商務(wù)讓北京的顧客看到它，幾天之內(nèi)就可以在北京的餐桌上看到青稞。與其他就業(yè)方式不同，通過做電子商務(wù)，農(nóng)牧民可以足不出戶輕輕松松賣出自己的產(chǎn)品，而且沒有中間商賺差價，農(nóng)牧民可以獲得的收益更高。隨著現(xiàn)代人生活水平的提高，藏區(qū)的特色產(chǎn)品在內(nèi)地市場發(fā)展的前景廣闊，電子商務(wù)也不失為藏區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)的一條重要渠道。電子商務(wù)發(fā)展也離不開財政的扶持。

（二）促進(jìn)對藏區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度化，推進(jìn)藏區(qū)教育、社會保障事業(yè)的發(fā)展

從前文的分析可以看出，藏區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后，財政收入相對于其他省市明顯不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問題短期內(nèi)無法解決，財政投入的不足嚴(yán)重影響著藏區(qū)教育事業(yè)、社會保障事業(yè)的發(fā)展，教育、社會保障事業(yè)的滯后又影響著藏區(qū)農(nóng)牧民的就業(yè)問題。自身財政收入不足，藏區(qū)需要全國其他省市的財政支持，因此加強(qiáng)對藏區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度就顯得尤為重要。

西藏的繁榮穩(wěn)定事關(guān)全國的繁榮穩(wěn)定，財政支援西藏必須長期堅持下去。堅持下去最好的解決措施便是促進(jìn)對藏區(qū)財政支援的制度化、法律化。有必要制定一部專門的“財政支援藏區(qū)法”或者是財政部制定一部類似的部門規(guī)章。只有將財政支援藏區(qū)制度化才能保證財政支援的長期性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，支援藏區(qū)的效果也才可能更好。

注釋：

i中新社，中新網(wǎng)：“西藏城鎮(zhèn)化年不搞‘造城運動 未來五年目標(biāo)30%”， http：//www.chinanews.com/df/2015/01-14/6969121.shtml

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