淺析農村土地征收補償中的法律問題與對策

謝鵬++張大江??

【摘要】隨著我國城市化進程與公共設施建設步伐的加快，農村土地征收日益成為土地管理中至關重要的一個問題。一方面，包含農用地、宅基地和建設用地的農村土地，作為最基本的生產資料，是農民的立身之本，更是社會和諧穩定的基礎；另一方面城市化不斷發展的進程造成農村土地利益分配的沖突。那么，如何應對農村土地征收中的補償問題呢？筆者認為，進一步完善法律法規制度，是基本的解決對策。

【關鍵詞】農村土地；土地征收；補償；對策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 農村土地征收的立法現狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據的法律法規目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據各省、市級人民政府制定的一些法律規章、地方法規。

2. 農村土地征收存在的問題

2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。

我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現象。

2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內容也沒有明確規定，這就導致了農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農村集體經濟組織成員資格認定的標準不統一，補償費在被征地農民個體之間分配混亂。村委會根據村規民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發放數量上，有的全部發放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監督管理。

我國土地征收程序主要包括發布征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償登記等，但從實際操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發放。

（2）補償糾紛發生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。

（3）農村土地征收補償標準偏低，失地農民社會保障堪憂。土地對于農民而言具有生產資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現有的征地補償標準在于用過去的物權數值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據國家統計局對2942戶的農民調查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農戶的家庭消費支出相對較低，有些農產品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農戶面臨與城鎮居民相同的消費環境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫等更增加了普通農民的生活負擔。由此可見，征地后農民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現行的法律中，關于土地征收的規定主要體現在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農民的生存都將面臨嚴重困難。

3. 對我國農村土地征收過程中出現問題的對策

筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1界定“公共利益”的范圍。

筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。” [5]

3.2嚴格土地征收程序與監管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和發布征地公告。公告內容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。

（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]

3.3提高補償標準。

就補償標準而言，應充分考慮被征地農民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區片綜合地，考慮地類、產值、地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創新農地使用制度。嘗試讓集體經濟組織保留部分土地產權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業集團用地中，把集體土地產權作價入股收取年租金，使農民有穩固的收入和就業機會。[7]

3.4豐富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產生的問題，按照物價變化情況定期調整補償費用。

（2）農業安置。劃分一定面積或質量較好的土地給農民，使其能夠繼續開展農業活動，自給自足，或者轉變為其他農業方式。

（3）提供免費的職業技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農民，才能實現真正的脫貧。

（4）企業補貼安置。若是為了建設鄉鎮企業而占用農村土地，可以提供當地農民就業機會。

4. 結語

土地征收事關失地農民之生存，事關社會之穩定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規、政策調整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻

[1]農村土地征收問題研究 [期刊論文]《建筑工程技術與設計》，2015年 張雅娜.

[2]農村土地征收補償費用分配存在的問題及法律規制 [期刊論文]《法制與社會》，2015年 黃洪強 等.

[3]農村集體土地征收補償問題、原因及對策 [期刊論文]《武漢商業服務學院學報》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地補償的制度誘因 [期刊論文]《改革與戰略》，2009年 左靜.

[5]《中國物權法草案建議稿》梁慧星 社會科學文獻出版社2000-03.

[6]科學發展觀視域下的農村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學學報（社會科學版）》，2011年 吳傳毅.

[7]農村土地征收的法律問題研究 [期刊論文]《法制與社會》，2009年 吳嬡婷.

[文章編號]1619-2737（2017）01-15-037