供給側結構性改革與土地管理制度創新

付 翔

河北省土地學會

供給側結構性改革與土地管理制度創新

付 翔

河北省土地學會

十八大以來，我國面臨著新的經濟發展形勢，經濟由高速轉向中高速增長，經濟發展進入新常態，同時經濟結構亟待調整完善。在新的形勢下，如何創新土地制度與政策，優化土地要素配置，推進供給側結構性改革，是一項亟待研究解決的重大課題。所以，需要采取有效地措施，提高土地資源配置效率，促進供給側結構性改革，保障國民經濟的持續健康發展和轉型升級

供給側結構性改革；土地管理；制度創新

1.土地管理領域供給側改革面臨的突出問題

1.1 土地供需關系緊張，土地規劃利用效率不高

土地資源的供求不平衡主要是2個方面的原因。一方面，隨著城鎮化進程的不斷加快，城市對土地的需求不斷增加，但是現有的土地資源是有限的，日益擴大的土地需求成為城市發展和土地管理亟待解決的難題。另一方面，在部分地區，政令的隨意性和反復性造成了土地規劃不合理，地方政府沒有對土地市場做出正確的決策，造成土地資源利用效率低，浪費了有限的土地資源。

1.2 土地供給主體單一，土地供應方式不合理

以前政府代表國家行使土地供應的權力，是土地供應的唯一主體，壟斷土地供應。雖然土地供應給地方政府帶來了巨大的財政收入，推動了地方基礎設施和公共服務的快速發展，但是，單一的土地供給形式形成了扭曲的土地價格機制，不利于土地資源配置的合理化，影響了經濟效率。此外，政府通過招拍掛的方式出讓土地，企業通過價格競爭實現土地的獲得。

1.3 土地供應忽視了產業結構的調整優化

土地的供應結構反映著產業結構的分布現狀。調整經濟結構，轉變經濟發展方式，首當其沖的就是從土地的供應入手，合理調整產業布局，實現經濟轉型。但是現行的土地供應制度設計，忽視了土地在經濟發展方式轉變中作用。地方政府為了自身的利益考量，常常制定一些不合理的土地供應計劃，使土地的供應背離了產業結構優化的目標，不利于經濟的發展轉型。

1.4 農村集體經營性建設用地市場尚不成熟

由于產業發展用地的剛性需求，我國已經積極推行農村集體經營性建設用地入市的試點工作，在一定程度上豐富了土地市場供應的主體，打破了政府對國有土地的壟斷。但是，由于相關法律和制度的缺失，無法保障土地出讓方的權益，再加上地方政府的顧慮，導致農村集體經營性建設用地的供給效率不高，發展緩慢。而且在實際的流轉過程中，補償標準不明晰，管理制度不規范，土地主要掌握在地方政府和村委會手中，在利益分配和權益保障上農民常常處于不利的地位，權益的受損阻礙了土地供給的效率。

2.推動供給側結構性改革的土地制度創新路徑

2.1 處理好供與需的關系，創新土地供應制度，促進土地供應與產業發展目標有機結合

2.1.1 土地出讓年限的確定

要與企業生命周期緊密結合按照企業生命周期確定土地出讓年限，實行工業用地出讓彈性年期制或租賃制，有利于降低企業拿地成本，也有利于工業用地的及時退出和產業更新換代，同時增強產業園區對土地利用的掌控能力。根據國際上大多數企業生命周期為10～20年的規律，建議一般產業項目用地出讓年期為20年，待首期出讓年限屆滿后，經對合同履約情況進行評估，再采取有償續期或收回土地使用權的辦法。

2.1.2 土地供應方式要與產業發展目標緊密結合，支持符合產業導向的項目落地

在新增用地方面，對新產業、新業態的用地指標予以重點保障，實行用地指標單列。在供地方式上，可對一些急需引進的高新技術產業項目實施“帶項目出讓”①或定向掛牌的方式。在存量用地方面，為了支持新興產業發展，可采取協議方式供地，并且不改變土地權利人。比如，在符合規劃、不改變土地用途的前提下，土地權利人可以利用現有房產發展文化、信息等新興產業；對原土地使用者利用已取得的非經營性用地興辦文化、信息等新興產業的，可以協議出讓、作價出資、租賃等方式供地。

2.2 處理好變與不變的關系，創新土地用途管制制度

第一，增加產業園區內不同類型土地用途的變更彈性。對于政府劃定的特定地塊，允許商業、辦公、居住、工業等項目在該地塊內混合發展，發展商也可以改變混合的比例以適應市場的需要。通過設置不同用途比例區間，增設綜合用途用地管理。第二，結合城市更新，允許部分商服用地改變用途，以消化過剩的存量商服用地。對于一些經營較差的商服項目，允許其改變用地性質，發展其他業態。比如，在辦公用地和商業用地之間相互轉換，將部分商服用地改為住宅用地等。第三，對于自由貿易區內的土地，探索實行負面清單式的土地用途管制模式，即：對于自由貿易區內的特定區域，由規劃部門確定土地用途的負面清單，市場主體可決定負面清單以外的任意土地用途使用形式。

2.3 處理好進與退的關系，創新土地稅費制度

在現行稅制背景下，重點是提高城鎮土地使用稅和房產稅征收標準，提高土地持有成本。同時，對不同產業項目實施差別化的稅收政策。對于符合產業導向的項目，降低稅收標準；反之，則提高稅收標準。例如，浙江省平湖市建立了以畝產稅收和節約集約用地為導向的評價機制，將企業分為激勵類、提升類、一般類和低效類四大類。通過實施差別化的減免政策，對畝產稅收達到制造業畝產稅收平均值200%以上、100%～200%、50%～100%和50%以下的，分別按激勵類、提升類、一般類和低效類四大類企業，實行城鎮土地使用稅和房產稅分類分檔的差別化減免政策。

綜上所述，在我國土地資源日益短缺以及加快供給側結構性改革的背景下，要從土地管理制度的創新入手，優化土地供應方式，調整土地供應結構，發揮多元主體的積極性，不斷打破城鄉二元土地分立市場，優化土地要素配置。

[1]胡智超,彭建,杜悅悅,宋治清,劉彥隨,王仰麟.基于供給側結構性改革的空心村綜合整治研究[J].地理學報,2016,71(12)：2119-2128.

[2]王凱,龐震.我國供給側結構性改革的理論邏輯及路徑選擇[J].未來與發展,2016,40(12)：1-4.

[3]單丁潔,徐勉.以供給側結構性改革推動城市土地供應制度創新[J].中國土地,2016,(08)：12-14.