新常態下地方政府投融資平臺建設的思考

程勇平

西寧經濟技術開發區發展集團有限公司

新常態下地方政府投融資平臺建設的思考

程勇平

西寧經濟技術開發區發展集團有限公司

伴隨著適度寬松的貨幣政策，地方投融資平臺在地方經濟發展中發揮了積極的作用。但隨著經濟增長的變緩，大多數地方政府投融資平臺存在著巨大風險。本文通過借鑒國內外一些成熟的投融資模式，擬在整合搭建地方投融資平臺，探索出一條地方政府投融資模式的新思路。

地方政府投融資平臺思考

一、引言

地方政府投融資平臺是地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，所組建的各種不同類型公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建公司，在公司的資產及現金流大致可以達到融資標準時，再輔之以財政補貼等作為還款承諾，然后將融入的資金投入到公用事業、市政建設等項目之中。

從我國的經濟形勢來看，投資一直是推動經濟增長的主要因素之一，在高投資拉動經濟增長中，政府起著十分重要的作用。近些年，地方政府借助各種投融資平臺從銀行進行融資，從而促進地方經濟的發展和推動城鎮化建設。本文通過學習國內外成功的投融資模式，拓展資金的來源，降低融資的風險，開創新的運營模式，在新常態下實現當地經濟可持續發展。

二、地方政府投融資平臺建設的必要性和存在問題

地方政府投融資的主要領域是基礎產業、公共基礎設施，如道路、交通、學校、公共衛生等政府的投資。政府的投資對當地經濟的發展有很重要的作用，適度的投資在給民眾帶來方便的同時可以使經濟的發展順暢。

近年來，中國經濟快速的增長，政府投資成為拉動經濟增長的重要來源。國家《預算法》明確的規定，地方政府不能直接負債以及大多地方政府不被允許發行地方政府債券。眾所周知，中央政府通常以GDP來衡量地方政府經濟發展的狀況，這使得各級政府都成立政府投融資平臺，為地方經濟和社會的發展湊集資金。最關鍵的是在地方投融資過程中，銀行推波助瀾，銀行需要通過放貸來提高業績和提升行業規模的排名，而且有地方政府的擔保，銀行不擔心收不回貸款。在這樣的背景下，地方政府成立大量的投融資平臺，緩解地方財政的壓力，拉動了民間資本，實現當地經濟快速的發展以及推動城鎮化建設進程。令人擔憂的是，隨著經濟趨于平穩緩和，地方政府依然將基建投資作為經濟發展最佳方式的同時，也面臨了諸多問題：一是大部分投融資平臺公益性資產占比過大，資產收益率很低，市場化程度較低，同時債務負擔越來越重，對其可持續發展也帶來一定的威脅；二是融資方式單一，銀行貸款資金占據了絕大部分的份額，傳統融資模式面臨著重大的挑戰，融資瓶頸壓力巨大，切實需要探索融資模式的創新；三是投融資平臺自身建設與運作不規范，部分政府融資平臺貸款的投放方式過于粗放，缺乏審慎管理；四是政府投資主體不明確，財政、國資、部門只是地方政府的“出納”，很多職能部門具有投融資的權利，但最終的投融資成本仍然由財政部門承擔；還有政府投融資平臺缺乏中長期規劃、缺乏財政風險預警和防范機制等問題，使得政府投融資平臺不能充分發揮作用。

三、國際及國內的地方投融資情況分析

(一)國外地方政府投融資模式

1、美國模式：美國各級政府利用信用等級進行擔保，有權直接發行市政債券來發展當地的經濟。美國市政債券主要有三個特點：其一，市政債券的核心是運用地方財政或項目的現金流支持債券發行，其實質是借助州以及地方政府的信用落實還款資金和擔保問題；其二，市政債券通過金融擔保及保險公司的參與達到債信增級；其三，利息收入免稅。由于免稅優惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等級債券低的利率成本進行融資，以此促進市政債券市場的發展，從而獲取大規模的資金。

2、歐洲模式：歐洲的地方政府通常向銀行進行融資，且由中央政府對地方的借貸進行擔保。英國創新發展提出“公私合伙制”融資新型模式，構建“合伙制的英國”政府目標，目的是通過公私合作提高公共投資的專業管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領域，確保公共投資項目的按時實施和成功。通過把私人的產權引入到國有企業，出臺私人融資優先權的政策以及授予特許經營權等方式，讓私人企業來承擔責任和建設地方政府，例如，倫敦奧運公共服務的安保措施是由私人企業承擔辦理，政府充分地發掘了資產的商業價值，最大限度地節省了開支，使得融資效果達到最好。

3、日本模式：日本主要以政策性金融模式支持地方經濟的建設。日本政府有著健全的地方公債監管制度，發行地方公債設定了嚴格的要求，在獲得中央政府的批準后，地方政府才能發行地方政府公債，向國內外進行融資。

(二)國內地方政府投融資模式

早在上個世紀80年代，為了解決城市功能老化、基礎設施落后和產業結構不合理等問題，上海成立了中國最早的地方投融資平臺，利用外資來建設上海，上海地方投融資的成功發展與地方政府的政策支持和好的產業環境息息相關，憑借著中國金融中心這樣的地位，設定每個階段城市建設的發展目標，利用城建規費、財政資金、銀行貸款、債券股票、土地收入、社會化資本、資產重組和資本運作等方式，實現融資平臺的可持續發展。

與經濟發達城市不同，四川的基礎設施、社會事業和民生工程等經濟建設不足、產業基礎薄弱，四川的地方融資困難。為了較快的發展當地的經濟，結合自身條件，四川采用了“1+N”的投融資模式，當地政府成立一個綜合類的融資平臺，四川聯合控股發展公司就是這個融資模式中的“1”。在這個平臺下，根據省市縣不同的領域設立專業的投資平臺，就是這個模式中的“N”，如鐵路、交通、環保、農業、水務、能源等產業。四川能集中所有的優勢資產，獲取最大額度的融資，充分地發揮了各級融資平臺的功能，也減少了各級平臺的債務風險，是一種市場化較高的地方投融資模式。

四、對地方投融資平臺建設和發展的思考

隨著經濟的變緩，地方政府投融資平臺的風險逐漸的暴露出來，但地方投融資平臺在一段時期內仍有存在的作用和價值。為了收緊地方融資平臺貸款，國家出臺了一系列政策來加強地方融資平臺風險監管，要求銀行控制給地方融資平臺的資金數量，對于現金覆蓋率低于100%或資產負債大于80%的融資平臺，將限制銀行貸款的金額。由于各級地方政府無節制的成立融資平臺，使得地方政府投融資平臺的數量迅猛的發展，分散了可支配資金，造成地方資源利用率低。為了解決這些問題，首先，加強地方投融資平臺的債務規模控制，防范財務風險必須將政府投融資平臺債務收支納入預算管理。地方政府可以對平臺公司進行適當的清理，整合資源、整合平臺、規范資金的使用，防范地方政府的債務風險。其次，完善投融資政策，加強資金的保障。不僅如此，土地資源是有限的，除了向銀行擔保貸款外，還可以通過發行企業債券和信托資金、資產證券化、出讓基礎設施國有企的股權、向國外政府貸款、爭取世界銀行的貸款等方式改善地方政府投融資的方式解決融資難的問題。而且為了解決地方政府債務拖欠的問題，地方政府應當從投融資公司盈余中或已發行的債券中按比例提取資金，用來建立基礎設施償債基金去應對地方投融資平臺突發性的事件。另外，地方政府需要加強對地方投融資平臺監管，讓會計事務所、律師事務所等相關的投資機構參與監督，使得平臺更加規范和透明，降低地方政府的債務風險。除此之外，地方政府需要對地方的融資平臺進行模式創新，對這些平臺進行正確的定位，政企分家，使得地方政府投融資平臺更加市場化。最后，聘請專業的人士進行資本運作，控制債務規模，合理的安排債務期限，提高地方投融資平臺的效益。

盡管地方政府投融資平臺存在著風險隱患，但是它依然地方發展經濟和建設城鎮化的重要途徑。通過經營模式創新，加強對地方融資平臺的監管、改變單一的融資模式，降低風險，破解融資難等問題，在新常態下實現可持續發展。