政府購買公共服務的法律性質與制度完善

宋智慧，曹傳振

(沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽110034)

政府購買公共服務的法律性質與制度完善

宋智慧，曹傳振

(沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽110034)

通過購買的方式向社會提供公共服務，是政府當前創新社會管理的重要舉措。目前，這一模式在我國的實踐中還存在著法律缺位、理論混亂、監管缺失等問題。導致這些問題的根本原因在于政府購買公共服務法律關系性質不清晰。立法機關應完善相關立法，明確政府購買公共服務的法律性質，轉變政府角色，加大監督力度，積極培育社會組織，促進政府購買公共服務的良好發展。

政府；社會服務；服務組織；獨立購買；非獨立購買；法團主義；新公共管理理論

創新社會管理體制、提升公共服務數量和質量是目前我國政府的迫切任務。政府向服務組織購買公共服務，由服務組織直接生產提供服務逐漸成為我國政府創新社會管理的重要途徑。近年來，政府向服務組織購買公共服務范圍廣泛，涉及居家養老服務、社區公共衛生服務、教育文化、預防青少年犯罪和就業服務等諸多領域，并呈現出多樣化、規模化、地域化的趨勢。但從實際情況來看，我國政府向服務組織購買公共服務的體系還不夠完善，還存在各種各樣的問題。當前已有很多學者關注這一問題，但主要從管理學和經濟學的角度研究，從法學層面所做的探討還比較少，對于加強監管和完善法律體系還沒有形成切實可行的措施。

本文從厘清政府購買公共服務的理論基礎與法律性質入手，分析我國政府購買公共服務存在的問題，剖析導致這些問題的主要根源，進而提出對策，以期促進我國政府購買公共服務的健康發展，提升政府社會管理的規范性和有效性。

一、政府購買公共服務的理論基礎與法律性質

政府購買服務(government purchase of services)，是指“政府將原來由自己直接舉辦的，為社會發展和人民生活提供服務的事項，通過‘購買’服務等方式交由社會組織來承接，‘政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現’的新型的公共服務提供方式”[1]。這是以美國為代表的普遍觀點。我國還沒有建立所謂的市民社會，這一強調委托和外包的概念很顯然并不適用于我國。結合我國實際，政府購買公共服務應指政府通過競爭或非競爭的方式選擇社會主體來完成本來由政府承擔的向社會提供公共服務的義務，依據履行的效果給予社會主體一定報酬或者優惠的活動。

(一)政府購買公共服務的理論基礎

從政府購買公共服務中政府與服務組織的關系來看，我國政府購買公共服務主要有兩種類型：一是政府與服務組織之間存在平等的契約關系，社會組織的獨立性較強，自主性較大；二是政府與服務組織之間主體地位不是平等的，政府對服務組織具有重大影響，甚至能夠控制服務組織。這兩種類型正好對應著新公共管理理論和法團主義理論。以新公共管理理論和法團主義理論相結合作為邏輯起點，政府購買公共服務可以分為以新公共管理理論為基礎的獨立性購買和以法團主義理論為基礎的非獨立性購買。

1.新公共管理理論與獨立性購買

根據新公共管理理論，政府購買公共服務是提高政府效率的重要方式，在政府提供公共服務的過程中應引入競爭機制，提高政府的運轉效率。新公共管理理論認為，在對政府部門進行改革時，要秉持其掌舵而非劃槳職能，應把公共服務交給最有效率的管理者和生產者，并對其進行指導，但是具體由誰完成，以及如何完成應當交由市場來決定。[2]這一理論強調契約與競爭，這就要求與政府達成契約的必須是獨立于政府之外的組織，而不是由政府成立或由政府出資設立的組織。新公共管理理論主要適用于我國政府與獨立于政府的組織達成的契約，這種政府購買公共服務的活動可以稱為獨立性購買。

2.法團主義理論與非獨立性購買

法團主義理論認為，通過國家干預，制度化地將各社會團體吸納到國家決策中，它們自下而上地承擔利益代表和維護功能，同時兼具公共機構的職能，自上而下地履行公共責任，在私人利益和公共責任之間起到協調作用，進而實現國家與社會的有機整合。[3]與新公共管理理論不同，法團主義理論強調服務組織對政府的依附關系，這更加符合我國政府購買公共服務的實踐。據考察，我國絕大多數專業性社團通過自上而下的方式形成，業務主管單位通過選擇領導人，能夠有效地控制社團活動，從專業性社會團體的角度來看，為了維持壟斷地位也不積極尋求獨立自主。[4]以我國慈善組織的運作為例，慈善組織盡管極力宣揚其民間團體身份，但實質上是由政府運作。這一現象被稱為“組織外形化”，是一個強大的外在組織實施制度化控制的結果。[5]有學者研究了政府向非營利組織購買服務的兩個典型案例，發現政府都居于主導地位，目前政府與非政府組織的關系依然是“強政府，小社會”。[6]顯然,在這種情況下，服務組織幾乎沒有多少自主權，更沒有所謂的契約自由。因此，這種由政府與在其控制下的服務組織達成的購買公共服務的行為可以稱為非獨立性購買。

(二)政府購買公共服務法律關系性質分析

政府購買公共服務可以分為三個階段：購買階段、服務提供階段、效果反饋階段。其中購買階段還可以再分為購買主體確定階段、購買契約簽訂階段。在這三個階段中涉及三方面主體：政府、服務組織、服務對象。三者之間的法律關系需要厘清。根據社會契約論，人民把權力讓與政府，政府向人民提供服務是其應盡的義務，無論是自己履行還是別人代替其履行都是其公權力的行使，在效果的反饋中無論是好還是壞,政府都要承擔。政府與服務對象之間是給付行政，屬于公法的調整范圍，其所涉及的法律關系自然也是公法法律關系。本文主要從過程論的角度探討政府與服務組織，服務組織與服務對象之間法律關系的性質。

1.獨立購買情形下法律關系性質分析

(1)政府與服務組織的法律關系。政府與服務組織的法律關系在各國都有較大爭議。根據德國《聯邦社會救濟法》第93條第2款的規定，向私立醫療機構撥付福利醫療費的協議具有公法性質，而聯邦最高法院將其視為私法合同。我國臺灣地區民事法院認為，政府與公共服務機構之間是公法關系，而行政法院判決則前后不一致。[7]基于新公共管理理論，政府購買公共服務最主要的著眼點在于引進競爭機制。這一理論強調契約(合同)是政府提供公共服務的基礎，通過正式合同和競爭機制，政府協調引導具體實施公共服務的組織的行為，促使合作中的各項指標順利達成。[3]在獨立購買的情形下，政府與服務組織之間在購買契約簽訂階段及后續階段是平等的契約關系。在購買契約簽訂階段，雙方可就合同簽訂的方式、雙方的權利義務、合同履行方式及違約責任做出約定，充分尊重雙方的意愿，符合意思自治這一私法中的重要原則。在效果反饋階段，雙方是基于意思自治做出的承諾，因此，對于服務組織的違約行為應追究其民事責任。2013年9月30日，國務院公布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確規定，承接主體是能夠承擔民事責任的社會主體。以上海市推行崗位購買和項目購買相結合的方式購買公共服務為例，在購買過程中，上海市政府與公共服務組織進行磋商，對于其管理方式、人員選派給予較大的自主性，對于服務項目，也尊重公共服務組織的意思，給予其較大的自主權。這一過程體現了較強的意思自治的特點，以私法的形式進行規制，給予服務組織更大的積極性。因此，政府與服務組織之間在購買契約簽訂階段、服務提供階段、效果反饋階段是私法法律關系，適用民商法等私法的調整，這些階段的立法也宜定性為私法。

與購買契約簽訂階段及其后階段法律關系的私法性質不同，購買主體確定階段體現了較強的公法性質。財政部印發的《政府購買服務管理辦法(暫行)》第十七條明確規定：“購買主體應當按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。”對服務組織的確定是政府公權力的行使，體現較強的公法屬性，若以私法調整，則勢必造成公權借私法意思自治而加以濫用，不利于政府購買活動的規范。倘若在招標過程中出現違法亂紀的情形，服務組織也只有通過行政救濟的手段維護自身的利益。例如，服務組織對采購文件、采購過程和中標成交結果等締約前行為有異議，可以向采購人質疑、投訴、行政復議及提起行政訴訟等公法途徑尋求救濟，通過公法調整措施以規范權力運行避免其機會主義，在確定投標資格、招標方式、審標程序、開標程序等招標階段如產生爭議，可適用《政府采購法》《行政訴訟法》《行政復議法》等公法規范進行法律調整。[8]可見，在購買主體決定階段，政府與服務組織之間形成的法律關系為公法性質。

(2)服務組織與服務對象的法律關系。關于服務組織與服務對象的法律關系目前爭議也比較大。在美國，有些學者認為服務組織與服務對象是政府的代理人與第三人的關系。如，哈佛大學教授米諾與賓夕法尼亞大學教授小迪魯里歐均持此觀點。這種代理不是通常的私法代理，而是完成行政目標的公法代理。[7]美國學者的這種觀點以其成熟的市民社會為前提，在我國市民社會不成熟的背景下，這種代理的理論并不適合我國。我國臺灣地區有不少學者認為服務組織與服務對象是私法的法律關系，但都沒有提出讓人信服的理由。在獨立購買的前提下，服務組織具有較大的自主性，其服務方式、資金來源、人員選任都比較自由，如同前述上海購買公共服務的方式。這種自主性使得每一個接受服務的對象都認為其接受的服務來自于服務組織，而不是政府。因此，在獨立購買時，服務組織與服務對象形成的法律關系屬于私法性質。

2.非獨立購買情形下法律關系分析

法團主義是非獨立購買的理論基礎，也是很多學者研究我國政府購買公共服務的重要視角之一。我國存在大量不符合契約精神的政府購買公共服務，政府通過與其具有附庸關系的服務組織達成合作協議。比如，有學者通過對我國工會、商會的研究發現，我國的經濟社團具有典型的法團主義特點，政策對于社團的組建、運轉具有較大的影響。市民社會不能獨立于國家之外進行有效運作，經濟社團在市場經濟中難以發揮利益代言人的作用。[9]有學者發現，地方政府如同從事多種經營的實業公司，通過整合地區內所有經濟單位的運轉來促進地區經濟發展，地方政府官員類似于董事會成員，進而提出“地方性國家法團主義”概念。[3]從國家層面的政策架構上也可以看出這種傾斜，財政部印發的《政府購買服務管理辦法(暫行)》第三條明確規定：“從實際出發，準確把握社會公共服務需求，充分發揮政府主導作用，探索多種有效方式，加大社會組織承接政府購買服務支持力度，增強社會組織平等參與承接政府購買公共服務的能力，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。”可以看出，在我國政府購買公共服務的過程中，政府天然地把服務組織作為自己履行義務的工具，服務組織在提供服務時不具備太大的自主性。另外，在服務組織的成立上，大多是由政府直接派人或者由政府出資成立，服務組織缺乏一定的獨立性。綜上所述，在非獨立性購買的情況下，服務組織具有政策導向和利益代表功能，政府與服務組織不存在基于平等的契約關系。在購買的任何階段，政府對服務組織的行為都是其公權力的行使，政府與服務組織之間體現的是一種公法層面的法律關系。

在服務組織與服務對象關系上，體現的也是一種公法性質的法律關系。公法關系中原則上需要至少一方是公共主體，但也有例外。美濃部達吉認為：“當私人賦有國家的公權時，其站于公權主體的地位……”[10]德國學者也普遍認為，合同的性質不受合同當事人法律身份的影響，在法律明確授權的情況下私人之間也可能簽訂行政合同。[11]在非獨立性購買的情況下，服務組織作為政府的附庸，在提供服務行為時本質上類似政府的一個部門，這時服務組織被賦予國家公權，其在行使這些權力時與政府直接行使幾乎沒有二致。因此，在這種情況下服務組織與服務對象之間形成一種公法性質的法律關系。

綜上所述，在討論政府購買公共服務過程中的法律關系時，應區分不同的情況。在獨立購買時，政府與服務對象形成的是公法性質的法律關系；政府與服務組織在購買契約簽訂及后續階段形成私法性質的法律關系，在購買主體決定階段形成公法性質的法律關系；服務組織與服務對象形成私法性質的法律關系。在非獨立購買的情況下，政府、服務組織、服務對象相互之間都是公法性質的法律關系。只有明確了當前我國政府購買公共服務的法律性質，才能有針對性地提出完善對策，促進我國政府購買公共服務的有序發展。

二、當前我國政府購買公共服務存在的問題

政府購買公共服務是政府創新社會管理的重要舉措，由于沒有可資借鑒的前期經驗，在探索過程中必然會出現各種各樣的問題。

(一)法律建設滯后，體系構建不完善

政府購買公共服務應嚴格依據法律進行，受到法律的調整和規制，否則便不具有法律上的正當性。當前法律的缺位使得政府購買公共服務處于不規范的運作中。首先，全國性的立法尚未建立。當前我國在這方面全國性的規范文件有財政部印發的《政府購買服務管理辦法(暫行)》，以及國務院辦公廳的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，還僅僅停留在“辦法”和“意見”層面，至今沒有一部正式法律。已有的“辦法”和“意見”其內容也只是對政府購買公共服務做了一些基礎性的規定，很多地方需要細化。其次，地方政府各自為政，缺乏協調。各地雖印發有自己的指導意見和實施辦法，但差異比較大，難以促進政府購買公共服務的良好發展。再次，由于法律的滯后性和社會發展的復雜性，現有規范難以適應現實的發展。比如服務組織選擇中的權力尋租、服務評估階段中的不嚴謹現象等。

(二)政府購買公共服務基礎理論混亂，觀念滯后

國外政府購買公共服務已經發展了好多年，大部分國家結合自身實際發展了豐富的基礎理論。我國從西方引進該制度的同時，也相應引進了其基礎理論，然而，各國的理論都有其滋生土壤，未經本土化就直接適用很難有說服力。首先，關于政府購買公共服務的界定混亂。各種理論都從自己的角度出發做出了界定，但各種定義都不能充分體現我國政府購買公共服務的特征，不能涵蓋所有購買類型。其次，對政府購買對象界定混亂。對到底什么樣的服務能納入政府購買的范圍、什么樣的服務不能納入購買范圍依然存在較大爭論。

政府購買公共服務在我國還是新生事物，政府購買公共服務的觀念還沒有深入人心。由于長期受計劃經濟體制的影響，人們習慣認為，政府就應該包攬公共服務從生產、分配到監督的所有流程。這種觀念短時間內還難以改變。

(三)評估監督機制缺乏，服務質量難以提升

政府購買公共服務若想充分展現其優勢，除了有清楚界定的工作任務、若干潛在的競爭者、合同書中載明承包的條件和具體要求并能夠保證履行，關鍵是承包商的工作績效能夠被政府監測。[12]服務組織作為一個經濟法人，如果缺乏有效監督，由于自身的趨利性，很可能通過降低服務質量來追求最大利潤，這與政府尋求公共利益最大化的目標相悖。就評估而言，主要存在以下幾個問題：第一，缺乏專業性評估主體，評估機制難以有效運轉。評估人員專業性不強、能力有限，人大代表等社會公眾參與度不夠，服務對象本身也缺乏對服務效果評估的能力，評估結果缺乏客觀性、權威性。在實踐中，極少因服務項目被評估為不合格從而終止合同或懲罰服務組織。[13]第二，評價對象僅限于服務組織，不包括政府部門。在政府責任不明晰的情況下，政府容易出現“裁判員”和“運動員”的身份混同。[14]第三，缺乏系統的評估標準，主觀性較強。目前主要以聽取匯報和檢查為主，評估標準無法量化，隨意性較大，甚至上級評估下級、自己評估自己，評估結果缺乏公信力。第四，評估結果與資金撥付脫鉤，難以實行績效管理。目前政府購買公共服務采取專項資金管理的方式，項目評估結果對政府購買公共服務的資金撥付影響不大，很難實行績效管理和真正實行“評估兌現”。

就政府購買公共服務監督而言，主要存在以下幾個方面的問題：第一，從政府的角度看，現有公共服務的監管權分散于眾多的政府部門，這些部門常常和服務組織存在千絲萬縷的關聯。面對復雜的利益糾葛，監管顯得非常乏力。第二，從接受服務的消費者的角度看，受傳統“息訟”觀念的影響，大部分消費者對于服務組織提供公共服務寄希望于政府監管，自身監督的熱情不高，甚至權益被侵害時也趨向于采取息事寧人的態度。

(四)政府觀念落后，行政化傾向嚴重

當前我國政府正處在職能轉變時期，由于長期以來的“大政府”觀念根深蒂固，所以在當前政府的管理活動中還沒有樹立起真正的服務觀念，不愿轉移、無序轉移甚至過度轉移等情況時有發生。受“強政府”慣性的影響，容易過多干預服務組織的具體運作，在購買公共服務過程中行政化傾向嚴重。首先，政府在決定服務提供組織時標準隨意，不能發揮競爭機制，往往利用自身的行政權力指定服務組織，在這個過程中極易催生權力尋租。其次，政府往往認為，通過與服務組織簽訂購買服務合同，服務組織就變成自己的下屬部門，從而對服務組織隨意行使行政權力，嚴重打擊其自主性。以廣州的家庭綜合服務中心為例。成立家庭綜合服務中心是廣州創新社會管理的新舉措，通過引入專業服務機構代替基層政府冗雜的派出機構，提高政府服務的效率和質量。這一創新舉措在實施中面臨著專業服務與政府行政管理之間的矛盾。政府希望服務機構多完成一些指標，但政府對專業服務的詳細情況缺乏了解，服務機構為了迎合政府的要求，有時難免只關注數量而忽視質量。廣州市家庭綜合服務中心常常需要接待各級政府人員的考察，為了給其他地方政府留下較好印象，當地政府常常組織該服務中心工作人員開展各類活動，嚴重影響家庭服務工作的正常開展。

(五)服務組織定位不明，能力薄弱

政府往往不能以正確的態度對待服務組織，常常隨意改變對服務組織的定位。當與服務組織簽訂合同及在服務組織提供服務時，政府往往把服務組織看成是自己的下屬機構，希望服務組織按照自己的意愿行事，而當出現一定問題時又把服務組織與自己撇清關系，這種定位不明往往使得服務組織無所適從，不敢充分發揮自己的能動性。就普通公民來說，由于政府購買公共服務在我國剛剛興起，大部分公民對之缺乏正確的認識，還是把服務組織當成政府的附屬部門或代理人，這種現象在農村尤其普遍。

當前的服務組織行動能力較弱，在購買公共服務過程中處于被動地位，幾乎沒有和政府談判的空間，導致大多時候都是單向度的合作，在一定程度上削弱了服務組織提供公共服務的積極性。由于定位不明，缺乏社會的基本信任和認可，服務組織資源募集能力較為薄弱。在我國香港地區，向服務組織購買公共服務時，政府提供的經費基本上只占服務組織實際支出的80%左右，另外20%的缺口需要服務組織自己籌集。[3]而我國內地很少有社會資金流向服務組織。

三、政府購買公共服務制度完善的路徑

政府在購買公共服務的過程中存在若干問題，究其原因，是缺乏系統的法律規定，不能給服務組織準確定位，政府與服務組織及服務對象關系不明確，對政府購買公共服務的法律關系認識不清。因此，需要厘清政府與服務組織間的法律關系，對服務組織正確定位。在此基礎上，服務組織能以正確的身份去面對政府，獲得本該屬于自己的權利，普通公民也能采取適當的措施維護自身的權益，積極地對服務組織提供的服務進行監督。

(一)完善立法，明確政府購買服務的法律性質

首先，通過立法對政府購買公共服務的性質做出明確的界定，進而明確購買主體、承接主體和購買的范圍。其次，對于政府購買服務的承接方要區分獨立的服務組織和非獨立的服務組織分別規定。在購買非獨立機構服務時要突出其公法性質，把非獨立機構作為政府的職能部門來調整，強調二者授權與被授權的關系；在購買獨立機構服務時，在購買主體決定階段同樣要強調其公法屬性，此時服務組織的合法權益如果被侵犯，則可以通過行政復議、行政訴訟的方式進行救濟。而對于購買主體決定后的各個階段的行為要強調其私法屬性，在合同簽訂及其后階段要強調契約精神，在這個過程中對于政府或服務組織的違約行為，雙方都可以通過民事訴訟的方式要求對方承擔違約責任。再次，明確政府與公民之間屬于公法法律關系。公民因為服務組織提供公共服務產生糾紛而要求政府承擔責任時，須通過行政訴訟的方式維護其權益。在立法時要突出強調不論何種購買方式，政府都有義務對公民遭受的侵害進行賠償。若因服務組織的原因，政府對公民進行賠償后，可對服務組織進行追償，但政府負有證明責任，以防政府把所有的過錯都推給服務組織。若公民要求服務組織承擔責任，對于獨立機構可通過民事訴訟的方式追責，若因政府的原因使得服務組織遭受損失，服務組織可向政府追償，政府不能證明自己無過錯的要承擔責任。對于非獨立機構侵害自身權益的，公民可直接要求授權政府承擔責任，政府承擔責任后同樣可向非獨立機構追償，但要證明非獨立機構存在過錯。

(二)更新觀念，轉變政府角色與定位

目前我國服務組織在政府的指導下成立，直接或間接處于政府的附屬地位，很難在公共服務中發揮應有作用。政府長期承擔著公共服務的直接提供任務，應轉變觀念，將越來越多的公共服務通過政府購買的方式交由服務組織提供，政府從煩瑣的事務中解脫出來，著力做好“購買者”“監督者”。同時，政府也要轉變對服務組織的定位。政府通過簽訂協議購買公共服務，與服務組織建立平等的合同關系，而不是行政隸屬或行政管理關系。政府與服務組織應通力合作、優勢互補，以便更有效地滿足公民對公共服務的需求。

(三)積極主動，增強監督力度

政府的行政管理是公權力的行使，以公平為目標，而服務組織帶有明顯的營利色彩，往往不能很好地兼顧公平與效率。因此，必須制定合適的監督措施，促進政府購買公共服務的健康運行。對政府而言，作為公權力的實施者，必須加強自身的監督，避免尋租行為，在購買過程的每一個環節都要嚴格要求自身的活動，必須做到依法行政，法無規定不可為，同時，也要加強對服務組織的監督。服務組織作為公共服務的提供者往往涉及多數人的利益，必須對其加強監督以防公共利益受損。首先，政府財政部門要監督財政流向，真正做到每一筆購買服務的花銷都是必需的。其次，政府要暢通公民投訴渠道，比如開通熱線電話，對于公民反映的情況要及時核實處理。再次，上級機關也要積極監督下級政府的購買活動，對于行政復議的事項要積極處理，并采取措施使類似事件防患于未然。

對服務組織而言，也要積極發揮其自身的監督作用。服務組織是政府購買公共服務過程中最主要的參與者，和政府接觸最緊密，當然也最能發現政府在這個過程中不合理或不合法的行為。服務組織一旦發現政府的違規行為，就要采取積極的措施，維護自身的權益和社會的公共利益。比如，發現政府沒有經過法律規定的程序就選擇了購買主體，相關服務組織要積極采取行政復議等措施維護自己的合法權益，促進政府購買公共服務的健康發展。

就普通公民而言，其作為公共服務的直接享有者，服務質量的高低關乎自己的切身利益，必須積極監督維護自身權益。公民在享受服務的時候往往是與服務組織直接接觸的，要積極監督服務組織的行為，在面對服務組織侵害公共權益和自身權益時要積極向政府部門反映或者向法院訴訟。在接受獨立機構提供的服務時，公民與服務組織是平等的關系，要積極維護自身權益，甚至可以要求更換公共服務的提供者。

(四)努力培育，促進服務組織發展

政府通過購買公共服務的方式提供公共服務需要引入競爭機制，采取積極措施營造良好的競爭氛圍，規范市場秩序，培育服務組織的發展。第一，引入更多的服務組織，鼓勵非營利組織和營利組織參與競爭。競爭機制發揮良好的前提是要有足夠多的參與者，為此政府要積極引導更多的服務組織參與政府購買，鼓勵公平有序的競爭。第二，嚴厲規制不正當競爭行為，嚴重的甚至可以取締。第三，兼顧營利組織與非營利組織，充分發揮各自作用。任何市場中若只有營利組織則無法保障社會公共利益，若只有非營利組織則無法促進競爭機制的運轉。因此，必須讓營利組織與非營利組織共存，兼顧社會公共利益和競爭的發展。

要促進服務組織的良好競爭，除了規范市場秩序外，還要培育更多的服務組織，增強服務組織的能力。第一，在推進政府購買公共服務的過程中要兼顧服務組織能力的培養，避免出現政府在購買服務組織服務后就不管不問的情況。很多國家在購買公共服務時不但準備購買資金，還預備資助金，專門支持服務組織的能力建設，以便以后能夠長遠合作，更好地為公眾提供公共服務。另外，可以對非營利組織的管理者進行定期培訓，促進各個服務組織間的交流。第二，政府在培育服務組織時應該堅持適度的原則，不能過度支持某一個甚至某一類服務組織，否則不僅破壞了市場秩序，更破壞了市場的公平競爭。另外，還要避免政府直接設立服務組織，政府直接設立的服務組織往往不具有獨立性，在競爭中容易得到政府的偏袒，不利于服務組織之間公平競爭。

政府購買公共服務是當今國際上通行的解決政府公共服務供給不足的有效辦法，能夠提高公共服務的質量和效率，增進公務服務均等化，促進政府職能向“小政府、大社會”轉變。只有針對政府購買公共服務存在的問題進行有效的完善，才能促進我國政府購買公共服務健康良好地發展。

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2016-07-18

遼寧省法學會科研項目(LNFXH2015C028)

宋智慧(1973- )，女，遼寧蓋州人，沈陽師范大學法學院教授，法學博士，研究方向為經濟法、知識產權法。

D912.29

A

1674-3318(2017)02-0038-06