淺析政府投資項(xiàng)目審計(jì)常見問題及對(duì)策

王 承

東營市墾利區(qū)審計(jì)局

政府投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)“三駕馬車”之一，具有前瞻性、公益性、政策性特點(diǎn)，其種類繁多，金額巨大，涉及國計(jì)民生方方面面。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目跟蹤、結(jié)算和決算審計(jì)，監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)程序和資金運(yùn)行合規(guī)性，分析評(píng)價(jià)政府投資效益，對(duì)保障財(cái)政資金安全高效使用極為重要。現(xiàn)簡要分析政府投資審計(jì)中的一些問題及建議。

一、政府投資項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題

(一)工程計(jì)劃和設(shè)計(jì)不夠精準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)，變更隨意。

建設(shè)單位未經(jīng)批準(zhǔn)增加工程內(nèi)容、更改設(shè)計(jì)或超項(xiàng)目范圍列支費(fèi)用，導(dǎo)致支出超計(jì)劃、超概算，造成工程計(jì)劃形同虛設(shè)。工程設(shè)計(jì)缺少綜合考量，缺乏前瞻性，導(dǎo)致施工過程中頻繁改變?cè)O(shè)計(jì)和方案，不能及時(shí)報(bào)批，先斬后奏使投資大額變動(dòng)既成事實(shí)，不利于工程投資管控。工程變更及隱蔽工程簽證不及時(shí)，簽證金額占總投資比重過大，關(guān)鍵要素不全，容易造成爭議，為造假舞弊留下操作空間。

(二)招投標(biāo)管理不規(guī)范。

一些項(xiàng)目由于趕工期、投資小、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)等原因，應(yīng)招標(biāo)而不招標(biāo)或者違規(guī)邀請(qǐng)招標(biāo)，造成工程造價(jià)虛高、無資質(zhì)企業(yè)施工影響工程質(zhì)量等方面的隱患。招標(biāo)控制價(jià)編制不科學(xué)，工程量清單編制不準(zhǔn)確，直接影響招投標(biāo)工作質(zhì)量。招投標(biāo)現(xiàn)場管理不到位，投標(biāo)企業(yè)商務(wù)標(biāo)書尤其是工程量清單審核工作水平良莠不齊，給項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)、結(jié)算埋下爭議隱患。

(三)履行建設(shè)程序不嚴(yán)格。

一些倉促上馬的小項(xiàng)目存在未辦理土地手續(xù)、未完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)等前置審批，未取得施工許可便開工建設(shè)的問題，項(xiàng)目驗(yàn)收、移交不及時(shí)、不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)歸屬不明，造成工程項(xiàng)目建設(shè)程序瑕疵。

(四)建設(shè)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明執(zhí)行不嚴(yán)。

勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等工程建設(shè)服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不明確或?qū)I(yè)性強(qiáng)難以理解，費(fèi)率確定的主觀自由裁量幅度過大，建設(shè)單位在與服務(wù)單位協(xié)商費(fèi)率時(shí)主觀隨意性較大，容易造成建設(shè)服務(wù)費(fèi)率不合理，降低了建設(shè)資金使用效益。

(五)合同簽訂和執(zhí)行不規(guī)范。

建設(shè)單位不重視工程建設(shè)合同簽訂工作，簽訂施工合同、建設(shè)管理服務(wù)合同等不及時(shí)，合同形式不規(guī)范，合同條款不明確、不嚴(yán)謹(jǐn)、不完備，缺少費(fèi)率、金額等關(guān)鍵內(nèi)容，資金撥付進(jìn)度條款形同虛設(shè)，普遍執(zhí)行不到位，甚至存在合同條款前后矛盾或與招標(biāo)文件沖突的情況，使合同起不到實(shí)際約束作用，容易造成法律糾紛，影響政府信譽(yù)。

(六)施工單位工程預(yù)算虛高。

建設(shè)單位普遍對(duì)施工預(yù)算監(jiān)管不嚴(yán)，施工單位提報(bào)的預(yù)算金額普遍虛高，經(jīng)常存在虛增工程量、擅自改變清單報(bào)價(jià)等問題，導(dǎo)致審減金額和審減率偏高，同時(shí)由于對(duì)施工方虛報(bào)工程造價(jià)、建設(shè)方不履行預(yù)算審核職責(zé)缺少明確的制約和懲罰措施，加大了審計(jì)難度和風(fēng)險(xiǎn)。

二、問題成因分析

(一)建設(shè)單位對(duì)工程建設(shè)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。

工程建設(shè)管理是否系統(tǒng)、科學(xué)直接決定了項(xiàng)目能否高效、保質(zhì)、按期完成。但一些建設(shè)單位不重視項(xiàng)目建設(shè)管理，甚至將工程建設(shè)管理寄希望于中介機(jī)構(gòu)的盡職盡責(zé)或者施工單位的自覺履約，忽視自身管理職責(zé)，造成管理不到位。

(二)建設(shè)單位管理能力不足。

政府投資項(xiàng)目內(nèi)容多樣，程序復(fù)雜，對(duì)工程建設(shè)人、財(cái)、物管理能力提出了較高要求，既要跑好前期手續(xù)，又要組織好施工現(xiàn)場，保證進(jìn)度和質(zhì)量，還要掌控建設(shè)資金，控制工程造價(jià)，做到心中有本明白賬。但建設(shè)單位普遍缺少現(xiàn)場管理、資金監(jiān)管、造價(jià)審核等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和人才儲(chǔ)備，容易造成項(xiàng)目前期手續(xù)不完備、建設(shè)管理不規(guī)范、資金收支混亂、造價(jià)不實(shí)等問題。

(三)配套政策法規(guī)模糊不明。

工程建設(shè)政策規(guī)范專業(yè)性強(qiáng)，工程手續(xù)辦理、費(fèi)用費(fèi)率確定指導(dǎo)性規(guī)定多，明確規(guī)定少，使項(xiàng)目管理人員或無所適從或自由裁量權(quán)過大，哪些內(nèi)容該辦，辦成什么樣才合規(guī)，缺少明確規(guī)定，對(duì)違反了規(guī)定該如何處罰語焉不詳，容易引起項(xiàng)目建設(shè)管理爭議。

三、對(duì)策建議

(一)規(guī)范項(xiàng)目前期手續(xù)管理。

從項(xiàng)目性質(zhì)、行業(yè)、投資規(guī)模等方面入手，細(xì)化公開招投標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、自行發(fā)包方式的標(biāo)準(zhǔn)，做到簡單明確，容易理解掌握，壓縮自由裁量空間。制定標(biāo)準(zhǔn)的前期手續(xù)辦理流程，配套監(jiān)督管理制度，將責(zé)任落實(shí)到具體節(jié)點(diǎn)，避免手續(xù)不全便開工建設(shè)的問題發(fā)生。

(二)明確建設(shè)服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理等工程建設(shè)服務(wù)費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，往往是一個(gè)靈活性較大的指導(dǎo)性數(shù)值區(qū)間，在確定具體項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在較大的人為操作空間。可以根據(jù)本地區(qū)工程項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)和具體情況，制定明確、具體、容易計(jì)算的工程建設(shè)服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范建設(shè)服務(wù)費(fèi)用。

(三)規(guī)范工程建設(shè)相關(guān)合同的簽訂和執(zhí)行。

工程建設(shè)相關(guān)合同是工程建設(shè)管理法制化、規(guī)范化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是容易產(chǎn)生爭議的重要環(huán)節(jié)。通過加強(qiáng)監(jiān)督檢查，督促建設(shè)單位重視合同簽訂工作，及時(shí)簽訂合同，明確合同中應(yīng)列明的重要事項(xiàng)，強(qiáng)化合同與招標(biāo)文件一致性審查，嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，最大程度上避免爭議和法律糾紛的發(fā)生。

(四)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位和施工企業(yè)的監(jiān)督約束。

落實(shí)責(zé)任追究辦法，對(duì)審減率過高的施工單位予以懲戒，規(guī)范工程變更、工程簽證工作，對(duì)擅自變更規(guī)劃設(shè)計(jì)造成投資金額增加較大或擅自增加建設(shè)內(nèi)容致使投資超概算超計(jì)劃的，應(yīng)追究責(zé)任人和責(zé)任單位的責(zé)任，督促相關(guān)單位和人員自覺重視項(xiàng)目建設(shè)管理，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。