公共管理的理論與演變：從官僚制到服務理念

張冰冰

華僑大學政治與公共管理學院

公共管理的理論與演變：從官僚制到服務理念

張冰冰

華僑大學政治與公共管理學院

公共管理理念主要經歷了三種不同的模型。即傳統的公共管理理論、新公共管理理論到新興的公共管理理論。公共管理理論的演變體現了隨著時代發展人們需求的變動以及政府做出相應改革的需要。從最初的以官僚制為社會基礎，把社會治理當做一個龐大的運行機器，忽略其中內部人員的特點和需求，到更加人性化的設計組織，引入激勵機制和競爭機制，倡導服務理念等，對這些理論的改革進行梳理對各個國家的政府改革都具有深刻意義。

公共管理；理論演變

一、引言

在最近幾十年里，公共組織已經發生了深刻的轉變，它需要發展和適應我們的后工業社會的社會、經濟和政治環境。這意味著他們現在面臨著許多甚至是沖突的想法、考慮、需求、結構和文化因素，由于這些原因，它們正變得越來越復雜和混雜。

二、公共管理理論演變過程概述

從總體上來看，公共行政管理(PAM)已經經歷了三種不同的主要模式：(1)最初的傳統公共行政管理模型，這一模型經歷的時間也最長，可簡稱為OPA模型，從19世紀晚期一直持續到了到20世紀70年代末/ 80年代初，這一模型以傳統的官僚制理論為核心基礎為特點，否認人的個性特點和價值，并以追求工具理性為特點；(2)NPM模型，即新的公共管理模型，從上世紀80年代末一直持續到21世紀初，對各個國家公共行政管理改革都帶來了巨大的作用和影響。這一模型引入了市場機制，認為競爭和激勵也適用于政府公共部門，打破了先前僅僅依靠缺乏人性的規章與制度進行管理的現狀；(3)新興模型，即PG模型。從70年代開始，西方國家的公共行政部門(以下簡稱“公共行政”)因低效率和、客戶滿意度的低定位、忽視服務職能等而受到嚴厲的指責和批評。自上世紀70年代末以來，大多數發達國家都進行了改革，以實現公共部門的現代化和提高效率。最廣泛和成功的范例是新的公共管理(NPM)，它是由Christopher Hood在1991年間提出的。

三、新公共管理模型的介紹

新的公共管理通過引入屬于私營部門的具體管理邏輯來理解公共行政管理現代化的一系列理論和研究。多個國家都以不同方式實施了以NPM為原則的改革。在某些情況下，改革的重點是提高公民的公共服務質量，而在某些方面，該理論則強調公共設備的規模，其主要目標是公共服務質量改進、公共開支節約、更有效的行政管理和更有效的公共政策執行。

(一)新公共管理模型的優勢

新公共管理模型與傳統的公共管理模型的最大差別在于，對公共管理概念的重新設定。傳統的公共管理理念以僵硬的制度化、非人化和權威化組織和發展公共部門，以實現高度集中的專業化來實現工業經濟的發展。而新公共管理模型則借用了更多市場經濟下的管理技巧。它認為，隨著社會發展程度的進一步提高，單單使用制度化管理只會帶來相反的效果。此外，該理論進一步強調了作為政府部門應該實現的服務價值理念。政府公共部門不僅僅是一個生產部門，更是一個服務部門。

(1)“理性經濟人”的假設與前提。新公共管理理念認為，雖然公共管理部門是由多個層級的部門和眾多人員組成，但是如果把該部門看成一個整體，那么該整體做出的所有決策和行為也符合“理性經紀人”假設。所謂“理性經紀人”假設就是指某個獨立的個體，能充分、理性、科學、合理地判斷某個行為的利益與得失，并進而做出最有利于自己利益的決策和行為。因此，這一假設與前提認為，公共管理部門和人一樣，具有自身的利益，其所做出的所有行動也符合實現自己利益最大化的假設。

(2)競爭機制的引入。通過對“理性經紀人”假設前提，新的公共管理理念引入了市場競爭和政府內部的激勵機制。該理念認為，公共管理部門和部門之間存在競爭，如行政管理的效率和能力；此外，公共管理內部各個成員之間的競爭也相當激烈，因為每個人都已自身的利益最大化為基礎和出發點，從而在工資、升遷等方面難免存在競爭。如何能設置合理的激勵機制來促進合理的競爭，則在一定程度上能改善傳統的公共管理帶來的效率低下、能力較差等問題

(3)偏重結果的管理方法。新公共管理理論更加注重結果的高效率和科學化。該理論把公共部門看成是追求經濟利益最大化的一個整體，因此有必要對其進行科學合理的績效評估。該評估不僅僅在于結果的績效、成果如何，更在于是否實現了以顧客為導向的服務價值模式。該管理方法對內部管理人員提出了新的要求，同時也促使該制度更接近于人性化，滿足內部人員的價值需求。以達到最終福利最大化的效果。

(二)新公共管理理論的局限分析

在過去的十年中，新公共管理模式也受到了諸多懷疑和批評。主要原因在于新公共管理理論過于接近私營部門的經營環境，而且在某種程度上還不充分考慮到公共行政決策和管理的具體情況。因此，新公共管理理論不可避免地在一定程度上將不適用于公共部門的經營辦法，也全權應用到了公共部門之中。此外，傳統公共理論的缺陷即工具理性，也一直延續到了新的公共管理模式。

四、結論

改革是一個補充或互補的沉降過程。當新改革在一個分層過程中加入舊改革時，改革的前景變得更加復雜。一般情況下需要重新調整、延續和混合新舊改革的特點。傳統的官僚形式的專門化和協調會被重新引入到新版本中。如何充分利用歷次改革過程中的新觀點，擯棄已淘汰的觀點，是我們一直要關注的主題。

[1]鄧念國.從管理主義到服務主義：公共行政理論基礎的演變[J].江漢論壇，2005(6)：77-80.

[2]黎群.公共管理理論范式的嬗變：從官僚制到網絡治理[J].上海行政學院學報，2012，13(4)：34-42.

[3]賈晨陽.管理主義在公共管理中的理論演變與實踐[J].社會科學：全文版，2016(10)：00093-00093.