中原經濟區框架下的社區警務網格化管理

隨慶軍，秦長森

(河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450046)

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中原經濟區框架下的社區警務網格化管理

隨慶軍，秦長森

(河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450046)

中原經濟區(Central Plains Economic Region，CPER)是以鄭州大都市區為核心、中原城市群為支撐、涵蓋河南全省延及周邊地區的經濟區域，地處國家中心地帶，為全國主體功能區規劃的重點開發區域。在新的中原城市群發展背景下，新的社會問題應運而生。作為回應時代新要求、迎接時代新挑戰的一種嶄新的社會管理范式——社區警務網格化管理，對平安中原建設與打造中原特色社會治安防控體系建設將發揮舉足輕重的作用。文章通過對治安現狀進行分析，論證在中原經濟區框架內實行社區警務網格化管理的需求性和重要性。同時對當前國內的先進警務網格化管理模式進行分析和總結，接著探討在中原經濟區框架內推行社區警務網格化管理的可行路徑，并提出建立統一的社區警務網格化調解模式、帶動社區網格內“第三方警務”的發展、完善多元化的網格內社區民警的績效考核制度和加強對社區警務的資金投入力度等建議。

中原經濟區；社區警務；網格化管理；治安防控

隨著中原經濟區建設中的工業化、信息化、城市化的推進，中原經濟區框架下的治安形勢面臨更加嚴峻的挑戰。在推進中原經濟區城鎮化發展的過程中，因為人口流動加劇、城鄉關系變革、征地拆遷補償等引發的不穩定因素，社會矛盾和沖突變得愈加明顯和尖銳。如何破解社區警務網格化管理過程中出現的網格基礎薄弱、主體參與性較差、信息化水平比較低等難題，是一個亟待解決的問題。

一、中原經濟區的治安管理現狀分析

中原經濟區的建設要求探索一條不以犧牲農業、糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的路子。實現中原崛起，河南振興的目標對當今平安中原建設提出了更高的要求。平安中原建設離不開高效系統的治安管理，而治安問題則通過治安秩序和治安狀況表現出來。根據《河南社會治理發展報告(2016)發布的數據表明，全省萬人刑事案件率低于全國平均率3.09個百分點，萬人犯罪率顯著低于全國平均率的8.65個百分點。[1]但是，這些數字只能從某些角度說明河南省的治安問題。從多方位的角度來看，中原經濟區的治安管理仍然面臨很多問題：(1)由公權力濫用私用引起的征地拆遷環保問題；(2)民眾政治權利意識高漲引起的變革、勞資和決策問題；(3)經濟轉型結構調整引起的食品安全、流動人口、非法經營問題；(4)生存權利受到挑戰引起的金融安全、環境安全問題等。這些問題受到政治、經濟、文化、教育、民族問題、宗教習慣等多重因素的影響，如不處以行之有效的解決途徑，極易引發社會矛盾和社會沖突。面對復雜多變的中原經濟區框架下的治安管理形式，公安隊伍中也出現了很多亟需解決的問題。如：治安管理主體與人民檢察院、人民法院以及文化、工商等部門工作的協調度不夠導致處理問題時效率低下的問題，政府撥款是否充足，警力編制的設定是否科學的問題。[2]這些問題的存在為今后公安工作的開展造成了一定的困難。如何化解矛盾，提高公安隊伍的戰斗力，實現治安管理現代化，提升人民安全感和幸福感將成為公安改革中的核心。

二、國內先進社區警務網格化管理模式之借鑒

社區警務從西方傳入我國以來，各地進行了積極的探索，形成了各具特色的管理模式和先進經驗。筆者將對各地具有特色的社區警務網格化管理模式進行探討分析，為中原經濟區的社區警務網格化管理提供借鑒。

(一)“漳州110”警務機制之社區警務網格化管理模式

“漳州110”是漳州市公安局巡警支隊中的直屬大隊，因其過硬的公安基礎素質和扎實的工作作風，很快便成為全國公安學習的模范典型。

社會治安的動態管理是千變萬化的，這就需要管理者無論處于何時何地、何種狀態都必須做出最迅速的反應，要求每一個警察都做到“有警必接、接警必出、出警必速”。“漳州110”創新改革，變巡邏與接、出、處警分離為一條龍服務，把97%以上的警力擺到街面、路面上，實行24小時全天候值班備勤和重點時段、重點部位的靈活彈性布警。[3]同時改變傳統以被動接警作為維護治安的主要手段，以坐等幫助做為主要服務方法創新為主動出擊加強防控與社區調查主動為群眾排憂解難的社區警務管理模式。通過把社區劃分為不同的網格，使警察的職責延伸到社區的每一個角落。嚴格績效考核制，警察做的好不好，百姓說了算，使每一個警察都能在自己的崗位上切實負起責任。嚴抓“不作為，亂作為，慢作為”等現象，做到了優良的行政服務水平與高效的行政服務效率的有機結合。

(二)蘭州市立體化社區警務網格化管理模式

蘭州公安最近幾年在社區警務上的工作業績突出，形成了以蘭州城為中心的立體化社區警務網格化管理圈。其中“兩網工程建設”“3366限時工作法”“兵團作戰模式”在全國影響巨大。

以蘭州城區某派出所的管理為例，其地處于市區的繁華地帶，其中常住人口59760人、企事業單位122家，中小學校5家，總轄區面積2.5平方公里。人口密度大，重要防控場所多，流動人員復雜，獨特的地理位置和治安環境使得該轄區的治安管理一度陷入僵局。蘭州公安審時度勢，根據自身治安管理特點，改變傳統警務管理模式，引進社區警務網格化模式，將派出所的工作重心由控制轉變為防范，最大限度地激活“聯防巡邏”與“鄰里守望”制度的生命力。新的警務模式主要表現在：(1)構筑轄區居民信息網，通過網格化劃分將警力下沉到基層；通過民警的入戶排查登記，做細做實常居人口數，民房總數。要求每一個轄區民警都要做到“查人知情，查人知房，查房知人”的效果，并針對性地落實解決每一個遺留下來的漏管漏控，人房分離等問題。(2)建設“兩網工程”服務警察管理：兩網建設是指轄區防控網和微信信息網。通過建立警民微信群，不僅拉動了警察和社區居民的關系，還能及時發布預警信息、收集治安動態、上傳可疑人員和暫住人口信息等，使警察的工作在陽光下運行，也能更好的開展警務工作。微信公眾號的推廣與應用，使生活的點滴小事都能夠被居民所熟知，變被動警務為動態化警務。這種社區線上線下的警務網格化管理為中原經濟區框架下的警務制度設計提供了可借鑒模式。

(三)拉薩市便民警務工作站警務網格化管理模式

拉薩市社區警務網格化管理采用以街道和社區為界，將城市社區進一步分片分區，形成網絡格子，每格安排一到兩名社區民警(即網格員)負責開展轄區群眾工作，掌握民意社情，管理實有人口，組織治安防控力量。[4]社區民警工作的主要陣地是大量設置在社區街面的便民警務工作站。警務工作站分布在城市各個重要的街道和社區，每一個警務工作站均有顯著的“110”標志，其內部設施齊全，裝備一應俱全，既能高效工作又能有效接待群眾，真正實現了地面布控與服務為民的統一。

警務工作站面積雖小，卻承擔了很大的職能。它集治安巡邏、交通管理、服務居民、法制宣傳、動態管理、備勤處突等職能為一體，把警力下沉在社區警務工作站里。通過以“步車結合，線控部防”巡邏法來預防控制各類違法犯罪行為，在人員車輛流動大的地區協助交通警察指揮交通，維護交通秩序。并針對掌握的數據對社區居民進行法制宣傳與教育，同時收集群眾中的各類建議，真正做到從群眾中來、到群眾中去。

拉薩便民警務工作站的設立拉近了警察與群眾的距離，更有利于公安機關了解民意，掌握百姓呼聲，是實現西藏跨越式發展和長治久安的重要舉措。

三、社區警務網格化管理的路徑探究

《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。這一決定對今后的公安工作起著很強的導向作用，并將促使公安機關逐步探索一條社區警務網格化管理之路。這就要求警察不僅要關注打擊犯罪，還要在社區內維持秩序、提供社會服務和提高社區居民的生活質量。[5]為了進一步闡明社會警務網格化管理，首先需要明確社區警務和網格化管理這兩個概念及其內涵。

(一)社區警務又稱警務社區化，是歐美國家第四次警務革命的成果，因其在治安管理方面的廣泛應用和對犯罪的有效控制，被世界各國紛紛效仿，并在我國的很多地區得到廣泛地應用。實行社區警務，要求警察在工作中立足于社區，不斷增強社區民眾參與社區各項治安管理、預防犯罪的意識。當代警察之父羅伯特·皮爾認為：“警察就是公眾，公眾就是警察。”在中國推廣實行社區警務，改變以往警察僅打擊犯罪、維護治安的單一職能模式，將警察工作立足于社區，立足于基層，將“治安蛋糕”分割給民眾。從群眾中來、到群眾中去，把社區民眾作為警務運行過程中的中堅力量。雖然“警力有限”，但是“民力無窮”。看似警察工作變得更加繁瑣，但如果能夠協調好警民關系，將大大降低犯罪率，從而降低行政成本，提高行政效率，符合國家治理現代化的要求。

(二)網格化管理是將社區劃分為若干個網格，依據數字化平臺和信息化手段進行收集民意、調解矛盾、宣傳政策、治安防范等活動，從而實現對社區的管理，進一步實現對城市的管理。對于公安工作而言，網格化管理的優勢在于將社會防控面細分于若干個網格，在網格內以社會治安綜合治理責任制為依托，以“人、地、物、事、組織”等為對象，以現代信息技術為手段，加強社會管理、社區服務的一種社會面防控體系模式。[6]網格化管理是政府為了實現對社會有效的管理和控制而采取的一種社會管理模式，無論從其動因、進路還是實踐來分析皆是一種惠民政策，體現了政府從群眾中來、到群眾中去的服務決心和以人為本的思想理念。

基于以上對社會警務和網格化管理內涵之借鑒以及全國先進社區警務網格化管理模式的分析，為我們提供了很多有益的啟示。對社區警務網格化建設而言，既要立足于經濟狀況、治安現狀，同時需要吸取優秀社區警務網格化管理的先進模式。筆者認為，社區警務網格化管理需要把握以下幾個方面：(1)樹立服務意識，始終把人民群眾的事情當做自己的事情，不擺官架子，不設高門檻。社區警務網格化管理要求警察成為社區的保姆，始終與社區居民站在一起，以全心全意為人民服務的宗旨做好社區服務工作。(2)將地面治安防控精細化，使治安管理網格化，不遺漏任何一個治安死角。社區居民的居住安全很大程度上來源于良好的治安防控，這就要求公安機關在進行治安防控時要加大治安防控力度，特別是對重要場所的布防，從而實現社區的平安與穩定。(3)優化大數據信息，利用網絡數據資源。在互聯網+大數據時代，更加需要公安工作在陽光下運行，網格化的管理模式為互聯網+大數據時代提供數據保障。公安機關應做好輿情管理工作，處理好不和諧因素的發生，利用好信息數據做好警務公開，使社區居民對警察的信任度更高。

將網格化管理模式引入到公安工作的社區警務中是一次社區警務管理模式的創新與改革，將公安工作放在群眾中開展，形成警務工作與群眾路線的新格局，將對社會治安防控產生重大意義。特別是在中原經濟區開展社區警務網格化管理，對新形勢下的平安中原和幸福中原建設也起到了舉足輕重的作用。

四、中原經濟區框架下的社區警務網格化建設分析

中原經濟區在新形勢、新政策的建設下離不開公安機關的良好運行作為制度保障，而社區警務網格化則為這一保障提供了路徑。它是在不觸及現有行政管理體制改革的背景下，以數字化、信息化技術支撐，致力于實現精細化和資源整合、聯動的管理系統，來有效解決一系列新問題，減低多重壓力所做出基層治理方案的選擇。[7]基于以上的分析，筆者將從以下三個方面對中原經濟區框架下的社區警務網格化建設進行探討。

(一)加強警務網格化管理建設的動因

穩定社會治安形勢可以實現中原經濟區框架內經濟更好更快的發展，為中原經濟區框架內的經濟運行做好保障工作。但中原經濟區內治安狀況并不穩定，社區居民的安全感指數有待提高。人口的大量流動使得一些未經報批的黑色旅館的存在極易成為犯罪分子的容留之所和不法活動的藏身之地。經濟的增長使得大量學校、KTV、網吧、娛樂場所的存在則要求公安機關加強治安防控的力度，減少重大事故的發生，維護社區居民生活的穩定。

城市建設步伐的加劇也使得鄰里間缺少交流與溝通，社會上行壓力的增加使得社會矛盾愈發加劇。如果不有效地處理好社區矛盾，一旦惡化將會引起治安事件的發生甚至造成刑事案件的發生。這在無形中給社區民警的工作帶來了很大的壓力。這就需要公安機關深入到每家每戶中了解民情民意，成為聯系群眾的紐帶，將社區警務網格化使每一個網格內的居民都能夠通過網格員得到有效的聯系。與此同時，最近時有發生的襲警事件也表明“警民關系”已經成為一個無法回避的社會問題，要求公安機關在今后的公安工作中下大工夫立足于社區，實施社區警務網格化管理。

(二)中原經濟區框架下的社區警務網格化建設困境之探討

中原經濟區橫跨多省多市，存在著不同的民族與宗教信仰等社會問題。建設社區警務網格化管理模式也會遇到經濟上行壓力供給不足，警務保障力度不夠等諸多經濟瓶頸。因此在中原經濟區內實施社區警務網格化管理模式務必會遇到很多困難與挑戰。筆者認為，欲實行社區警務網格化管理，需要解決以下問題：(1)完善社區警務監督機制，使社區警務在陽光下運行。網格內的社區警務工作，包括案件的發現、受理、上報、處理、反饋、評價等相關工作缺乏統一的流程，這就造成在具體的工作過程中無法可依，無章可循，各部門還依照傳統的辦理事項流程，網格管理流于表面。[8]將警員分布于各個網格之內，需要對網格員的工作做好監督，否則會導致網格員權利的濫用，滋生不作為、亂作為、慢作為的現象。(2)社區警務網格信息化投入力度不夠，傳統警務模式的思想根深蒂固。推廣實行社區警務網格化需要搭建信息化數據平臺，該平臺可以容納大量具有地理信息的數據。但是這些數據來源廣泛，信息量大而且需要對數據進行分析與匯總。與此同時，數據庫后臺也需要不斷地更新與升級，保養與維護。除了要搭建大數據信息平臺，社區警務網格化管理還需要加大對警務終端設備的投入與配備。這些警務終端設備主要包括：警務便捷站、網格員數據錄入設備、宣傳電子屏等。科技時代改變了社會的生活方式，社區警務也需要隨之做出改變。堅守固有傳統警務模式無法滿足現行復雜的社區警務，公安工作變得被動，也使得社區警務網格化管理工作難以開展。(3)社區警務需求多樣性與警務素質存在沖突。社區警務復雜多變，隨著社會的進步，人們的需求不再滿足于簡單的溫飽，對社區公共服務也提出了更高的要求。這就給我們留下了一個問題：有限的警務資源是否能夠滿足社區警務需求多樣性？社區警察需要清楚地了解本社區的人口數量、治安環境現狀、地理環境等基本情況，這就需要對每一位警務網格員提出更高的要求。社區警務要求社區警察全天以社區為中心，警察職業的全天候特質與警務機構的快速反應要求天然地賦予了社區警務服務社會的功能，未來的社區警務工作將耗費大量的時間精力以應對公眾層出不窮的各種服務需求。(4)警務網格化管理經費保障與中原地區財政補給之間存在沖突。與發達國家在其警務革命中推行社區警務網格化管理模式相比，在中國境內開展社區警務網格化管理將顯得更加困難。改革開放以來，我國經濟得到迅猛發展，與此同時人口數量也在大幅激增。城鎮化的推廣使得居民社區大量存在，特別是在中原經濟區內，不僅人口基數大，而且國家對中原經濟區的經濟扶持力度尚處在探索之中，在中原經濟區開展警務網格化管理需要投入大量的財力、物力和人力。網格數量紛繁復雜，各個警務社區站內的設備和維修都是公安機關需要解決的問題。社區警務網格化管理的建設對保持經濟的運行起著重要的作用，經濟的發展又為社區警務網格化管理提供基金支持。看似良性運轉的各個環節，倘若任何一個環節出現問題都將導致整個系統的遲滯甚至癱瘓。

(三)中原經濟區框架下的社區警務網格化建設模式之探討

因其獨特的地理位置、歷史使命和治安環境，中原經濟區框架下的社區警務網格化建設模式既要符合實際又要大膽創新。就上述對各地區的社區警務網格化管理模式的分析，筆者對中原經濟區框架下的社區警務網格化模式提出如下構想與建議：

1.建立統一的社區警務網格化調解模式

調解工作作為基層公安工作的一部分，對社區的安定與和諧起著巨大的作用。在傳統的社區警務中，一名社區民警往往需要面對各種家庭的復雜環境，在高壓且繁瑣的社區工作中往往處于被動狀態，工作疲憊卻收效甚微。將社區網格化，使特定的警力服務于特定的對象，不僅便于了解與溝通，更有利于社區民警做到知己知彼。與此同時，調解工作并不是公安機關的特有職責。長期以來的“有困難找警察”的口號使得公安機關承擔了大量的非法定職責。而公安機關的性質往往使得其處理結果與社區居民的預期相距甚遠。社區警務要求公安機關加強與各部門的協調合作，同心同力做好網格化服務。因此，社區警務網格化調解模式需要公安機關加強與街道辦事處、居委會等工作部門的通力合作。不僅如此，公安機關還需要對民警進行調解技能培訓，社區警務調解直接跟群眾打交道，需要懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧，不斷提升警務調解的水平。[9]

2.帶動社區網格內“第三方警務”的發展

網格化的社區警務要求公安機關把大量精力投入到社區中去。社區警務的工作必須要以居民為核心，要求公安機關從群眾中來、到群眾中去。即使在信息化時代，面臨復雜的社區公安工作，在新環境下加強公安機關與社區群眾的聯系與溝通既是公安改革的題中之意，也是順應時代發展的大趨勢。但是，我國當前的警力并不能滿足大量社區警務工作的要求。因此，實行“第三方警務”，將公安機關的一部分社區管理權力讓度給第三方，使之行使一部分社區管理工作，從而減少網格下的公安機關的運作成本。作為一種新興概念，澳大利亞格里菲斯大學刑事司法學院的羅林·馬茲勒和珍妮·萊斯利教授認為“第三方警務”是指警察通過勸說或強制手段促使各種組織或非犯罪群體幫助警方防止或減少犯罪，這些組織或群體包括公共住房機構、財產主、家長、健康和房屋監查人員以及業主等。[10]在中國社區內建立第三方警務制度，筆者對其模式做出如下構想：第一，建立社區監督體系。公安機關應加強與社區公益組織、群眾自治組織等多方的聯系，實現網格化的社區監控模式，使違法犯罪行為在陽光下無法滋生與蔓延。第二，加強對保安人員的培訓力度。社區保安在某種意義上承擔著一部分與社區公安機關相同的工作。加強對社區保安的培訓力度，使之輔助公安機關查獲違法犯罪分子，在很大的程度上可緩解公安機關的工作壓力。

3.完善多元化的網格內社區民警的績效考核制度

社區民警做的好不好應當由社區居民說了算，還應當結合各種因素綜合分析。以往公安機關一味注重治安案件的處理率，查獲案件的結案率等，并未真正站在社區居民的立場對公安機關的各種行為進行考量。部分民警處理問題死板不靈活只考慮法律條文的規定而忽視對民意的考量。長期如此則難以形成良好的警民關系。網格化社區警務管理模式給社區民警的工作劃定了范圍，在既定的目標區域內工作一方面拉近了公安機關與人民群眾的距離，另一方面也會使社區民警產生倦怠的心理。因此，完善多元化的網格內社區民警績效考核制度有利于激發出社區民警的工作熱情，使社區居民更加具有主人翁意識。通過微信投票的方式和成績公式的方法對不同網格內社區民警進行績效考核，對主管不同網格的社區民警進行評比，讓社區居民真正對社區民警起到監督作用，使網格警察不斷提高工作積極性。網格警察不僅要做好社區內的警務工作，還要了解社區動態和社區內的各種信息，幫助社區居民解決生活中的大小問題。中原經濟區地區大涉及面積廣，對中原經濟區進行網格劃分使得大量警力下沉進入社區工作。網格與網格的比較、地區與地區的比較，優中選優使社區民警不斷改進社區工作，提高服務水平，真正承擔起“社區保姆”的角色。

4.加強對社區警務的資金投入力度

中原經濟區由多省多市構成，不僅地域廣闊而且人口密度大。在中原經濟區內建設社區網格化警務需要大量設備和人員的配備。如果不加大對社區警務資金的投入力度，將會導致社區警務網格化建設只是流于形式而起不到應有的效果。中原經濟區建設作為國家戰略其主要目的就是為了促進中原地區經濟的發展，使其成為全國工業化、城鎮化、信息化和農業現代化協調發展示范區，成為全國重要的經濟增長板塊，中原經濟區的建設必將對中原地區的經濟跨越式發展起到促進作用。在中原經濟區內建設社區警務網格化管理作為一項試點工作來開展，同時也為在全國范圍內推行起到了實踐的作用。

基于以上從中原經濟區的治安管理現狀分析、國內先進社區警務網格化管理模式之探討、社區警務網格化管理的路徑探究、中原經濟區框架下的社區警務網格化建設分析等四個方面的討論，筆者認為：中原經濟區框架下的公安工作面對著巨大的機遇與挑戰，是對其屬地公安機關的重大考核。在中原經濟區框架下實行社區警務網格化管理模式符合中原經濟區治安管理現狀的需要，為公安機關的警務改革提供了一種新的模式，也為在全國范圍內推行社區警務網格化管理模式提供寶貴的實踐經驗。

[1] 張 亮.全省萬人犯罪率顯著低于全國平均值[N].法制日報，2017-02-06(1).

[2] 王龍天.中原經濟區建設中的社會治安戰略研究[J].管理學刊，2012(5)：43-47.

[3] 陳加瑤.從“漳州110”的實踐看警察公共關系的重要性[J].福建公安高等專科學校學報，2005(5)：8-10.

[4] 多杰熱旦.從拉薩市便民警務站看警務網格化管理[J].江蘇警官學院學報，2013(6)：60-63.

[5] 李海月，廖偉嬪.現代美國警察服務職能的發展[J].江西公安專科學校學報，2006(2)：69-72.

[6] 孫柏瑛，于揚銘.網格化管理模式再審視[J].南京社會科學，2015(4)：65-71，79.

[7] 靳高風，張曉松，趙 偉.網格化社會面防控模式構建研究與思考[J].山東警察學院學報，2012(5)：120-124.

[8] 劉家佶.我國社區警務網格化管理與推進[J].貴州警官職業學院學報，2015(6)：100-105.

[9] 黃文輝.新余市公安局：社區警務調解模式探索[J].江西警察學院學報，2014(5)：8-11.

[10] 羅林·馬茲勒，珍妮·萊斯利，許 韜.試論第三方警務[J].浙江警察學院學報：公安學刊，2008(3)：38-42.

(責任編輯：徐 杰)

2017-05-11；

2017-06-14

隨慶軍(1965— )，男，河南夏邑人，河南警察學院法律系教授，系主任，主要研究方向：刑法、警察法； 秦長森(1996— )，男，河南信陽人，河南警察學院法律系本科生。

D631.4

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2095-4476(2017)07-0038-05