農村土地信托流轉機制在我國的發展困境與出路

席振波

（西北政法大學，西安 710063）

農村土地信托流轉機制在我國的發展困境與出路

席振波

（西北政法大學，西安 710063）

土地流轉方式的創新是我國目前農村土地改革的重要內容，將信托制度與土地制度相結合，能夠最大限度地激發土地的資本屬性，擴寬農民的融資途徑。當前土地信托流轉中的一些潛在問題以及發展中的瓶頸，應該得到關注，以使土地信托流轉機制更好地適應我國農村土地制度的發展。

土地承包經營權；土地流轉；信托；信托財產

農村土地制度的健全與完善，對于解決農地經營的困境，穩定社會的發展具有重要作用。十一屆三中全會以來，我國確立了以家庭聯產承包責任制為基礎的農村土地承包經營制度，這極大地解放了農村的生產力，促進了農村經濟社會的發展。同時隨著市場經濟的發展以及城鎮化水平的提高，大量農村剩余勞動力進城務工，導致土地閑置、土地利用率不高的現象多有發生。要克服土地家庭承包制度的弊端，就必須對現行土地制度進行創新。為此廣大農村地區開始就閑置的土地通過流轉的方式進行了探索，就目前的狀況來看，在我國農村土地承包經營權的流轉方式主要有轉包、出租、轉入、互換以及入股合作社等。早在2001年，浙江紹興就開始積極探索土地信托流轉方式，后來湖南益陽、福建沙縣等一些地區也在不斷實踐。直到2013年首單土地流轉信托落戶安徽宿州的消息引發了人們對信托機制應用土地流轉市場的關注。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”的要求。構建新型的農業經營體系，是創新現行土地制度的必要因素。所謂土地信托化是指在不改變農村土地集體所有權的基礎上，實現了所有權、經營權和受益權的分離，合理利用和開發土地，實現土地的集約化和規模化發展，并在保障農戶受益權的基礎上，讓其享受土地的增值收益和固定收益。經過十余年的探索，我國土地信托流轉趨于成熟的同時，一些亟待解決的農村土地流轉問題也隨之產生。

一、土地信托流轉機制在我國的發展狀況

目前在我國部分地區的農村試點土地信托流轉機制成效初現，每個地區根據本地區的實際情況逐漸形成獨特的土地信托流轉模式，并在短期內推動了土地產業化和規模化的發展，分析當前土地信托流轉的基本模式，大抵有兩種：一種是以政府為主導的土地信托流轉模式，這種流轉模式主要出現在土地信托發展的前期不成熟的階段，特別是在湖南、浙江、江蘇等地區效果較為明顯；另一種是以商業信托公司為主導的土地信托流轉模式，例如中信信托，中糧信托等，此種模式下土地信托流轉已趨于成熟，完全是市場化運作的方式。通過分析發現，前期政府主導的土地信托流轉模式雖然在一定程度上還稱不上“真正的信托”，但是這種模式對于后期土地信托流轉在全國范圍內的施行以及商業信托公司參與土地信托流轉起到了重要作用，并且此種模式在土地信托流轉機制的創新方面也值得其他地方借鑒。

（一）以政府主導的土地信托流轉模式

土地信托流轉前期主要是通過政府出資設立土地信托公司進行流轉，主要在浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣等地區進行實踐，至今已形成一定的規模。紹興的做法是建立縣、鄉、村三級信托服務體系，在紹興這種土地信托流轉機制中，縣、鄉兩級的土地信托服務機構并沒有受讓土地的各種權利，作為受托人的縣土地信托服務中心并不擁有土地承包經營權，作為委托人的農戶繼續擁有其流轉土地的承包經營權，此時這兩級土地信托服務機構只是起到一個中介的作用，這種信托機制并不是我國信托法意義上的信托。沙縣土地信托流轉機制的特點是先由村委會與土地承包經營權人即農戶簽訂信托委托協議，然后經由土地信托公司實地調查，由信托公司與村委會簽訂土地信托合同，此種模式下村委會作為委托人，農戶則將土地承包經營權委托給村委會，作為信托關系中的受益人而存在。

湖南省益陽市對土地信托流轉的探索起步較晚，益陽最大的特點就在于政府全程介入土地信托流轉。首先是縣級政府設立土地流轉中心，然后縣所屬區域內的各級政府出資成立土地信托公司，整個流程完全按照市場化公司運作模式，這種模式覆蓋范圍比較廣，各級政府成立土地信托公司對于整個流轉過程效率的提高具有促進作用。在這種模式下，鄉鎮成立的土地信托公司的職責主要是：通過對有流轉意向的農戶進行連接并簽訂土地信托流轉合同，同時對外發布信息，將土地租賃給種植大戶或者農業經營公司進行規模經營。這其實與商業信托公司參與土地信托流轉有一定的相似之處，目前商業信托公司進行土地信托計劃時也是將流轉的土地租賃給農業經營公司進行經營。

（二）以商業信托公司主導的土地信托流轉模式

2013年，全國首單真正意義上的農村土地信托在安徽省宿州市埇橋區落成，形成獨特的“宿州模式”。這是土地信托流轉趨向成熟后，出現的由商業信托公司主導的土地信托流轉模式。該土地信托流轉模式不同于益陽、沙縣，在土地信托流轉中中信信托有限公司作為受托人。埇橋區政府是土地信托法律關系中的委托人，而農戶則是土地信托的受益人，農民并不是信托的直接當事人。中信信托公司會將信托流轉的土地進行整合，然后通過發行金融產品為承包土地的經營的農業公司進行融資。“宿州模式”的土地信托流轉機制的資金來源主要有兩種，一種通過發行信托的單位，即中信信托有限公司在資本市場進行融資；另外在一些農業基礎設施方面，地方政府也會給予部分財政支持。

繼宿州“中信信托農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”實施以來，北京信托也陸續實施了“北京信托土地信托之無錫桃園村項目”、“北京信托金色田野土地信托1-5號”等項目，使土地信托流轉模式朝著規模化方向發展，實現了對現有農村土地資源的有效利用。通過兩年多來全國各地區農村土地信托流轉狀況來看，引進信托公司，使土地信托流轉的方式更具專業性和規范性，同時也促進了土地流轉的效率，對于推動農業現代化發展具有重要意義。

二、土地信托流轉機制在我國農村的發展困境

（一）土地信托利益平衡機制的缺陷

1.受益人農民的權益得不到有效保障

在土地信托流轉的過程中，作為受益人的農民將土地承包經營權轉出，由于自身文化水平不高，對農村土地信托的運行經營狀況不夠了解，極易造成農戶與土地信托公司之間信息不對稱的現象。實踐中承包經營人不明晰的委托人地位使土地信托的功能弱化。在多數土地信托流轉的地方，作為轉出方的農戶是受益方，而不是委托方，如在安徽宿州地區的土地信托流轉中，埇橋區政府就是作為委托方與受托方簽訂土地信托協議的。在整個過程中，農戶作為轉出方和受益人，其力量微薄很難保證自身的流轉權益，并且在一些土地信托流轉的地方，會有農戶不愿意將土地進行流轉，而地方政府為了土地經營規模化運作，甚至對有些土地進行強制性流轉，違背農戶的意愿，侵害農戶的利益。

2.土地信托公司難以取得真正的信托財產

信托作為一種特殊的制度安排，其成立條件是以財產作為前提，因此，無財產便無信托。當然土地信托也是如此，但是在我國土地信托流轉機制中，關于土地信托流轉的財產界定有不同的認識，通俗觀點是作為土地信托流轉的財產理應為土地承包經營權，土地承包經營權符合我國信托法關于信托財產的相關規定，能夠作為信托財產參與市場流轉。但是土地承包經營權作為特殊的信托財產，存在信托公司是否為合格的土地承包經營權受讓人的問題。信托公司作為非銀行金融機構，其作為土地承包經營權受讓主體存在一定的法律障礙，這導致實踐中作為信托財產的土地承包經營權往往難以完成真正的權利轉移。并且在我國土地信托實踐中對于信托財產存在的認識問題，由于缺乏土地信托流轉登記制度，導致以農村土地權利為信托財產的信托項目，大多存在著信托財產事實上無法轉移給受托人即土地信托公司的問題。隨著《不動產登記暫行條例》的施行，這個問題也將得到進一步解決。

（二）農村土地信托流轉的權屬不清晰

在試行土地信托流轉的地區，作為出讓人的農戶僅僅享有土地承包經營權，土地承包經營權權利歸屬不明確表現為土地承包經營權權利主體的不明確，土地確權工作不到位，導致部分土地權屬不清，出讓信息的不完整性將影響土地信托公司對土地使用權價值的評估，從而加劇受托人的風險。承包地權屬不明導致信托公司不敢涉足土地信托，這是因為金融業無論什么時候都要在法律政策的紅線內運行，在土地政策等相關文件未明晰之前，信托不能貿然涉足土地流轉。只有法律法規規定土地承包經營權屬于農民的一項資產，具有抵押、擔保等權能時，信托公司才能圍繞著土地承包經營權這一信托財產進行產品設計，因此權屬不清從根本是不利于農村土地信托流轉的順利進行。

（三）現行土地信托流轉法律機制不完善

目前，我國只有《信托法》及其與信托相關的一些法律，這些法律法規為我國信托制度的發展提供了支持和保障，推進了我國信托業的發展。但是由于土地信托流轉是近年來土地流轉制度的新形式，目前并沒有制定關于土地信托的法律，僅有《農村土地承包法》和《農村土地承包經營流轉辦法》對土地流轉做出了相關規定：農村土地在進行流轉的過程中不得改變流轉土地的非農用途。所以土地信托流轉在法律的范圍內還有許多空白，對于土地信托流轉這樣一項新生事物，在很多方面沒有法律的明文規定就難免在實踐中會有糾紛發生。對于我國而言，信托制度仍屬于舶來品，在法理上與我國傳統法理沖突，如我國法律否認“財產雙重所有權”，而信托財產的特征就是實質所有權歸委托人所有，名義所有權歸受托人所有。這種法律的缺失與不健全，也是當前面臨的一大問題。

（四）土地信托流轉監管不足

目前，我國土地信托大部分存在著流轉行為不規范，沒有專門的監管部門，沒有科學有效的監管程序和制度，造成了流轉程序不規范，出現了很多矛盾和糾紛事件。

對土地信托流轉的監管力度不夠，導致許多地方信托流轉的土地存在著非糧化的傾向。像在山東以及湖南益陽的一些土地信托流轉的地區中，許多原本用來種糧的農田，因其經濟效益低，在流轉以后大部分改種蔬菜等農作物，雖然一些土地信托流轉項目以建設現代農業開發示范區為由種植經濟作物，但這其中的非糧化趨勢也要值得關注，因為我國是農業大國，糧食安全事關國家安全。《農村土地承包經營權流轉辦法》只是規定“不得改變土地的農業用途”，但是并沒有清晰的界定出農業用途的范圍是什么，在缺少土地信托流轉監管的情況下，導致承包企業對耕地的不合理開發利用，這不僅有違土地信托流轉機制的初衷，同時也不利于農村經濟的持續健康發展。

三、完善農村土地信托流轉機制的法律思考

（一）加強土地信托流轉的登記制度

《不動產登記暫行條例》于2015年3月1日起實施，其中第五條規定的不動產登記的權利內容就包括耕地、林地、草地等土地承包經營權。在我國土地承包經營權采取的是登記對抗主義，原則上不要求必須登記。未來在土地信托流轉中，要逐步落實土地承包經營權登記制度。首先作為轉出方的農民，法律意識淡薄，將土地承包經營權進行轉讓登記，一方面在土地信托機構出現道德風險時，可以維護農民的合法權益，另一方面對于土地信托機構來說，因為有土地承包經營權轉讓的登記證明，在土地信托流轉的過程中不會因為權屬不清而使其權益受到侵害。同時我國《信托法》第10條還規定：設立信托時應當就信托財產進行登記。并且信托財產的登記還是信托發生效力的必要條件。但是在我國的信托實踐中，信托登記并未真正建立，也沒有對具體的登記機關、登記事項與登記范圍進行規定，因此，設立信托登記機關將是未來信托發展的一個趨勢。同樣地，在土地信托流轉中也應當設立信托登記機關進行土地信托流轉登記，這樣可以更好保護農地信托流轉當事人的合法權益，促進土地信托流轉的良性發展。

（二）設立受益人保護機制，規范受托人的權利義務

現行土地信托流轉模式中，農民往往通過與村組簽訂委托協議，將土地承包經營權轉讓出去，這種層層委托關系，使得農民被排除在信托關系之外，無法享有《信托法》規定的委托人的諸多權利，同時也背離了農村土地信托制度的初衷和目的。由于農戶不是以委托人的身份參與土地信托流轉，所以在簽訂土地信托合同時就無法表達自己的意愿，無法實現自己的權益。并且在一般地方的土地信托流轉機制中，存在著眾多受益人，因此，為了保護受益人農民的權益，最好賦予農民一定的監察權利。誠如孟德斯鳩所說“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限決不罷休”。在這種情況下，為了更好保護受益人的權益，在土地信托流轉機制中可以借鑒信托法對于公益信托的規定，設置信托監察人。對于土地信托監察人的選任、義務及職責，應參照《信托法》第六章有關監察人的規定進行設置。

與此同時，應規范受托人的權利義務關系，在我國土地信托流轉過程中，土地信托的受托人手中實際控制的是土地承包經營權，其權利范圍廣泛，在土地信托關系中，土地信托公司作為受托人是具有重要角色的信托當事人之一，土地信托公司擁有委托人轉移給他的信托財產，享有法律上的所有權，并為受益人管理運用這些財產，對受托人的權利義務關系的制衡也是為了保障受益人利益。

（三）創新土地信托受益權的擔保功能

《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》規定試點地區的土地承包經營權可以進行抵押貸款，其中第2條規定：本辦法所稱農村承包土地的經營權抵押貸款是指以承包土地的經營權作抵押，由銀行業金融機構向符合條件的承包方農戶或農業經營主體發放的，在約定期限內還本付息的貸款。第7條規定了通過合法流轉方式獲得承包經營權農業經營主體申請貸款的條件，但是并沒有規定對于農戶流轉土地后進行抵押貸款的情形。在土地信托流轉中，土地信托受益權是一個值得關注的問題，關于信托受益權的問題，其性質存在爭議，主要爭議的焦點在于信托受益權是物權亦或是債權；但是，信托受益權，其是受益人享有的對受托人請求支付信托利益的權利。在筆者看來，債權說更符合信托受益權的性質。于海涌教授認為，受益權是一種復合性權利，包括了受益請求權、對信托事物的監督權和向第三人追索信托財產的撤銷權。受益請求權是一種債權，而對信托事務的監督權是一種從債權，向第三人追索信托財產的撤銷權只是對債權的保全。

將信托財產的受益權性質看作是債權性質的權利，那么債權可以質押的特點同樣適用于信托受益權的質押。從對信托受益權的性質進行分析得出，信托受益權具有交換價值，而且可以轉讓完成交付并移轉占有，可以看出信托受益權符合質押標的物的性質屬性，是可以質押的權利。以受益權抵押，體現了信托受益權的另一大功能即擔保功能。同樣，在農村土地信托流轉機制中，可以引進信托受益權的擔保功能，農戶可將其土地信托受益權進行質押，從事其他生產活動，從而實現其擔保功能。

（四）擴寬土地信托權益救濟途徑

現行土地信托流轉模式，作為委托人的農民群體和作為受托人的土地信托公司，在信托關系中的地位不平等，導致農民的利益極易受到侵害。因此在目前的狀況下，維護委托人農民的利益，擴寬權益救濟途徑就具有重要意義。

擴寬土地信托救濟途徑首先可以通過設立土地信托流轉法律援助部門進行事前救濟，由于農戶法律意識淡薄，在實踐中損害農民權益的案件時有發生。設立法律援助部門，不僅對于保障農民的利益具有重要意義，而且對于承包土地信托公司土地進行經營的農業經營主體來講也具有重要意義。在土地信托流轉各地區設置法律援助部門，一方面可以提供土地信托流轉的法律咨詢，避免糾紛的發生；同時，也可以在農村開展法律知識培訓的活動，提高農民的法律意識，維護自身的利益。

在建立土地信托專門法律援助部門以后，對于糾紛的發生可以發揮司法的事后救濟。在事后救濟中，如何做到司法公正是必須解決的問題，現行土地信托流轉模式下，都存在著行政力量干預過大的現象。因此，在土地信托流轉趨向成熟的同時，要減少行政力量的干預，轉變政府的職能，使政府在土地信托中的作用從指導型向服務型轉變，同時還要保持司法公正性，做到實體公正與程序公正相統一。

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Development Problems and Solutions of Circulation Mechanism of Rural Land Trust in China

XI Zhen-bo
(Northwest University of Politics and Law,Xi'an 710063，China)

The innovation of land circulation mode is the important content of rural land reform in our country at present.The combination of the trust system and the land system can stimulate the capital property of the land and broaden the financing way of the farmers.Some potential problems in the circulation of land trust and the bottleneck in the development should be paid attention to so that the land trust transfermechanismcanbetteradapttothedevelopmentofrurallandsysteminChina.

land contract management right;land circulation;trust;trust property

D922.3

A

1671-4288(2017)01-0054-05

責任編輯：王玲玲

2016-07-18

司法部國家法治與法學理論研究項目“‘三權分置’視閾下土地承包經營權益融資擔保法律問題研究”（15SFB2030）；陜西省軟科學項目《農村土地承包經營權益融資擔保法律問題研究》（2015KRM076）階段性研究成果

席振波（1992-），男，山東棗莊人，西北政法大學民商法學研究生。