軍民融合深度發展問題研究

+ 馬獻章（中國人民解放軍78123部隊）

軍民融合深度發展問題研究

+ 馬獻章（中國人民解放軍78123部隊）

發達國家為在激烈的國際競爭中謀取先發優勢，不斷拓展軍民融合的深度和廣度。我國也將軍民融合上升為國家戰略，拉開了軍民融合狠毒發展的大幕。本文借鑒發達國家困民融合的主要做法，剖析我國軍民融合深度發展面臨的困境及其產生的根源，建設性地提出了軍民融合深度發展的對策建議。

軍民融合；深度發展；頂層規劃；組織領導；法規制度；人才融合

0 引言

新的一輪科技革命、產業革命、軍事革命正在全球加速推進，為在激烈的國際競爭中謀取先發優勢，發達國家分分拓展軍民融合的深度和廣度，不斷塑造軍事能力和綜合國力新的增長點。我國也將軍民融合上升為我家戰略，2017年1月22日中共中央政治局決定設立中央軍名融合發展委員會，拉開了軍民融合深度發展的大幕。軍民融合深度發展涉及多個領域，關乎國家安全戰略全局，如何科學、高效的統籌推進經濟建設和國防建設，已經成為擺在我們面前的重大現實課題。

1 發達國家軍民融合的主要做法

縱觀世界各國，特別是發達國家，都是分總是軍民融合發展，并采取了一系列行之有效的戰略舉措，積累了豐富的發展經驗。

1.1 注重頂層設計，確保軍民融合深度發展順暢高效

首先，建立高效的軍民融合發展領導機構。美國國防工業軍民融合的最高決策機構是國會、總統國家科學技術委員會及總統科技政策局。為實現國防工業機構的高效協同運行，自1990年起，美國先后成立了“技術轉移辦公室”和“國防技術轉軌委員會”。前者牽頭管理軍民兩用技術的轉移，后者則專門指導與協調軍民一體化改革的推行。俄羅斯促進國防工業軍民融合的一項重要舉措是，建立既能承擔武器研制計劃、生產科技含量高的軍品任務，又能在國內外市場上開展兩用技術產品的競爭，加速科技成果產業化，最終實現軍用產品與民用產品雙向互惠互利的軍民聯合集團。其次，制定合理的軍民融合發展實施計劃。發達國家認為，合理的實施計劃是軍民融合順利推行的重要保證。美國在《國防轉軌戰略》、《國防科學技術戰略》、《國防工業基準轉型路線圖》等戰略規劃中，對國防工業軍民融合的目標、具體配套的戰略部署，以及相關實施計劃等都做了詳細的明確。

1.2 注重法規建設，確保軍民融合深度發展有法可依

美國自20世紀90年代在《國防轉軌戰略》中提出“建立既滿足軍事需求，又滿足商業需求的國家技術與工業基礎”的軍民融合政策后，其國會每年度的《國防授權法》和《聯邦采辦改革法》等一系列重要政策法規，都明確強調要鼓勵采辦民用企業的技術和產品，并逐步建立起一個“無縫”的國家科技工業基礎。以此為依據，美國國防部先后頒布了《采辦改革：變革的命令》、《兩用技術：一種為獲得經濟上能承受得起的前沿技術的國防戰略》等采辦政策和文件，進一步推進軍民融合戰略的實施。為推動國防工業軍民融合的發展，俄羅斯先后出臺了一系列政策法規（如1990年頒布的《俄羅斯聯邦共和國國防工業“軍轉民”法》、1996年制定的《1995-1997年俄聯邦國防工業轉產專項計劃》、1997年將“全面軍轉民”政策調整為“以武器出口促進軍轉民”、1998年通過了《俄羅斯國防工業“軍轉民”法》等），都以法律的形式確定了國防工業“軍轉民”的工作及其資金的來源途徑。

1.3 注重監督管理，確保軍民融合深度發展持續穩定

發達國家普遍認為，推進軍民融合持續穩定發展，必須建立健全的一整套科學、合理的監督機制，并在實際工作中聯合貫徹落實，認真履行好檢查權、監督權。例如，英國國會、首相及下設的國防與海外政策內閣委員會負責制定國防決策，國防部、貿易與工業部、原子能總局負責具體的管理和監督工作。國防部還下設國防工業委員會，負責國防工業發展戰略、計劃規劃和方針政策等重大決策的發布與檢查，協調國防工業科研與生產中的軍政問題和軍民問題，并向議會和首相提出國防工業改革與發展建議。貿易與工業部直接管理航天中心、電子與工程局工業航天委員會、車輛與礦務局和艦船制造局等國家經濟部門。這些部門既在職能行使上互相配合，同時又在權力運行上互相制約，從而加強了軍民融合體制中的內部控制與相互監督。

2 當前我國軍民融合深度發展面臨的困境及根源

當前，我國軍民融合正處于由初步融合向深度融合的過度轉型發展階段，開始由量變向質變飛躍，各種矛盾問題集中凸顯。

2.1 當前我國軍民融合深度發展面臨的主要困境

2.1.1 軍民融合有共識，但落實推進難

自我國軍民融合發展戰略思想提出以來，軍民融合發展理念逐步深入人心，當前軍地對軍民融合重要性、緊迫性的認識是有共識的，都認為軍民二元分割管理體制帶來的低水平重復建設，對國家資源浪費太大，必須從國家層面重新整合、優化配置軍民兩大體系資源，加快推進軍民融合深度發展。但是，具體到落實過程中的職能定位、任務分工和操作流程時，軍地之間的認識偏差比較大，有時難以形成統一的行動共識。比如，軍隊有些同志認為，國防建設是軍隊自己的事、與己無關，把國防簡單地看成“軍防”。

2.1.2 軍民融合有熱度，但缺乏高效益

黨中央吹響軍民融合深度發展進軍的號角之后，軍地各部門和社會力量積極響應，全國掀起了軍民融合發展的“熱潮”，但是從理論研究和時間發展來看，軍民融合雖然“熱浪撲面”，但存在著一些非理性“虛熱”，局部還出現了“一哄而上”和“為融合而融合”的傾向，軍民融合發展戰略的整體效益還不高。據統計，到目前為止，全國與北斗相關的產業園區多達百余家，軍民融合產業園區猶如雨后春筍般快速興起，但是，導航市場85%以上的份額被GPS占有，核心元器件、高性能芯片和基礎軟件仍然主要依靠進口。軍民融合如果長期浮在表面，“虛熱”下去，很有可能造成新一輪低水平重復建設和資源浪費。

2.1.3 軍民融合有潛力，但沒有形成實力

改革開放以來，軍民兩大體系內積累了大量優質資源和力量，軍民融合發展的潛力和空間非常巨大。然而，到目前為止，軍民“兩張皮”、二元分割的管理體制還沒有徹底被打破，資源要素在軍民兩大體系之間難以實現自由流動和順暢轉移，無法轉化形成維護國家安全和發展的強大戰略能力。從軍轉民來看，國防科研成果轉化率較低，全行業科研陳果轉化率僅為12%左右，遠低于西方發達國家60%～80的水平。從“民參軍”來看，目前國家注冊的民營企業數量已經超過1200萬戶，民營高科技企業數量效果12萬戶，技術創新成果占70%，但獲得武器裝備科研生產許可的民營企業數量不足全國高新民營企業數量的1%，許多優質民用資源和技術游離于國防和軍隊建設體系之外。

2.2 導致我國軍民融合深度發展困境的主要根源

2.2.1 傳統思想束縛

當前，一些模糊甚至錯誤的認識仍然困擾著軍民融合深度發展。一是對軍事和經濟作用機理的認識，過度強調國防的軍事性，忽視了其本身存在的經濟性。二是對國防和市場相互關系的認識，過度強調市場對資源配置的決定性作用，忽視了國家在戰略能力形成中的主導作用。三是對軍隊和政府職能分工的認識，過度強調軍隊在國防建設中的職能，忽視了政府部門應該承擔的主體責任，形成了一種“政府抓經濟、軍隊建國防”的任務分工格局和文化認同，國防建設中“地方缺位、軍隊越位、軍地錯位”現象嚴重。這些思想觀念的產生，是在計劃經濟、機械化戰爭以及改革開放之后經濟體制轉軌大背景下積累的結果，有時甚至還帶著初步融合階段的思維慣性。

2.2.2 合力統管困難

軍民融合深度發展是重新優化配置軍民兩大體系資源，把有限社會資源轉化為國家戰略能力必然需要有統一領導、高效權威的組織管理體制作為保障。為了整合軍地資源，提高國防實力，1994年國家專門成立的國防動員委員會，2000年國務院、中央軍委成立的軍隊后勤保障社會化工作領導小組，2012年工業和信息化部牽頭成立的武器裝備科研生產體系建設協調小組，在整合特定領域軍民體系資源、形成國家戰略能力方面發揮了一定作用。但是，總體來看這種“建管分離，上軍下民”的運行模式，難以從根本上克服自身運行過程中出現的決策分散化、監督形式化、信息孤立化和協調臨時化四大問題，導致軍民融合中時常出現軍地合作“失靈”。軍民融合上升為國家戰略之后，軍地各部門都很重視，都想有所作為，表面上看似形成了一種“齊抓共管、共同推進”的態勢，實際上“九龍治水”、多頭領導的深層次問題并未解決，在“螃蟹效應”作用下，每個部門都在作指示、發文件、定標準，基層具體落實執行單位常常不知所措。多頭領導和政策“碎片化”產生的最終結果就是軍民融合中難以形成統管合力、統一用勁。

2.2.3 利益格局限制

在落實軍民融合戰略的過程中，各參與主體在追求自身利益最大化的過程中常會產生利益不一致。一是中央政府和地方政府之間的“利益不一致”。從目前中央政府和地方政府的財權和事權劃分來看，國家安全由中央財政負責，地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出，沒有承擔國防建設的硬性要求，也沒有落實國防要求的專用款項，但地方政府又承擔著越來越多的國防建設任務，事權與財權不匹配，在一定程度上影響了地方政府軍民融合的積極性。二是軍隊機關和政府部門之間的“利益不一致”。目前軍地雙方在軍民融合中的地位相同，是一種橫向平行協調關系，受部門利益驅使，“融別人可以，被別人融不行”，“共享別人的資源可以，分享自己的不行”，最終導致軍民融合陷入“囚徒困境”。軍工系統因其特殊行業要求和長期計劃體制影響，形成了自我建設、自我發展、自成體系，相對封閉壟斷的發展模式，軍工企業不肯放棄自身擁有的行業壟斷利益；民口企業快速興起，在電子、信息、新材料等方面呈現出優于軍工企業的發展態勢，他們“參軍”的積極性和熱情較高，極力爭取能夠與軍工企業享受同等政策待遇。

3 軍民深度融合發展的幾點建議

軍民融合的本質，就是打破軍民界限，在國家利益平臺上配置資源，提高整體資源利用率和國家整體建設效益。軍民深度融合發展，不僅在于資源配置的優化和節約，更重要的是提升本民族的創新能力，建立強大的創新驅動機制，使國家兩大建設的融合登上時代之巔。應針對我們的問題，借鑒發達國家的成功經驗，主動適應新趨勢，把握新特點，全力推進軍民深度融合發展，掌握好軍事競爭和綜合國力競爭的戰略主導權。

3.1 搞好頂層規劃和戰略策劃，把好深度發展的戰略方向

要統籌謀劃經濟建設和國防建設，加強軍事戰略同國家戰略對接，創新驅動戰略與軍民融合戰略銜接，著力把國防和軍隊創新體系深深融入經濟社會創新體系。要進一步明確戰略目標、戰略布局、戰略路徑、建設重點和重大舉措，按照要素整合、系統構建、整體規劃的思路，體制與機制同步發力，理論與實踐同步推進，示范與重點同步展開，制度與標準同步實施，努力實現軍地之間的各類創新要素合理流動，所有創新資源合理配置、高效利用。

3.2 推動體質機制和政策制度改革，營造深度發展的創新生態

目前，中央軍民融合發展委員會已經成立，軍隊領導管理體質改革基本到位，工作的主要抓手就是完善工作運行機制、建立政策制度體系，切實讓各項指示決策和要求落地生根。政策制度要充分考慮融合創新的包容性，使軍工企業、高科技民營企業等，在軍民融合協同創新中擔當大任；充分考慮創新要素的融合，使軍地之間技術、人才、資金、政策、管理等創新要素實現深度融合，使各類創新平臺真正實現共建、共享、共用；充分考慮創新環境的營造，著力形有利于激發創新活動和創新潛力的政策環境、投資環境、制度環境、文化環境，形成鼓勵創新、追求創新、支持創新、參與創新和寬容失敗的良好氛圍。

3.3 聚焦重點領域，加快推動國防科技和武器裝備的軍民融合

在新一輪科技革命浪潮中，許多高新技術率先在民用領域得到突破和應用，誰能最先獲取和利用先進民用技術，誰就能優先贏得軍事競爭優勢。要加快推動軍工企業混合所有制改革，鼓勵明見民間資本參與軍工建設，暢通信息、技術、人才等融合渠道，加快構建小核心、大協作、專業化、開放型的武器裝備科研生產體系。要強化軍事需求牽引，更加主動地發現、培育、運用可服務于國防和軍隊建設的前沿尖端技術，捕捉軍事能力發展的潛在增長點，最大限度地實現軍民技術雙向轉化，發揮科學技術轉化為生產力和戰斗力的最大效益。要以顛覆性技術為突破口，從釋放需求、激活管理、優先使用、強化基礎等關鍵環節入手，加快培植孕育和孵化顛覆性技術軍民協同創新的土壤。

3.4 統一標準規范，提供深度發展的技術支撐

標準規范在支撐軍、民技術雙向轉移，促進軍、民產品一體化中發揮著重要作用，是中國特色軍民融合發展的重要技術基礎。要完善軍用標準體系，把新的標準化建設作為軍民融合的切入點。要實現軍民兩用技術標準的統一，對軍用標準和民用標準進行統一規范。要制定設施設備軍民兼備標準體系，既要考慮滿足經濟發展和百姓日常生活需要，也要考慮未來軍事人員和武器裝備作戰行動需求。

3.5 促進人才融合，夯實深度發展的基礎工程

軍事人才的數量和質量，決定創新驅動戰略的成效，影響強軍興軍進程。要發揮國家教育資源優勢和我軍院校特色，健全軍事人才依托培養體系，構建以聯合作戰院校為核心、以兵種專業院校為基礎、以軍民融合培養為補充的院校格局。軍隊院校要抓住全面改革這個契機，進一步拓展人才培育渠道，創新人才培養模式，加強與作戰部隊、知名高校、科研院所的戰略合作，走軍民融合治校辦學的新路子。要繼續加大依托國民教育培養軍事人才的力度，堅持軍隊需求主導，聚焦緊缺專業、重點高校、優勢學科，優化課程設置和教學設計，提高人才培育層次和質量。

4 結束語

在信息化時代，國家戰略競爭力、社會生產力、軍隊戰斗力的耦和關聯越來越密切，國防經濟和民用經濟、軍用技術和民用技術的融合度越來越深。加快建立軍民融合創新體系，舉全國之力，匯聚全社會智力和創造力推動國防和軍隊創新發展，是新時期我軍實現科技興軍的重要途徑和必然選擇。

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