關于后危機時代的G20轉型問題

李由

〔摘要〕 2008年全球金融危機的爆發使全球金融治理的現實意義凸顯，G20峰會機制應運而生。作為短期危機應對機制的G20在危機過后面臨轉型。后危機時代要求G20對全球金融進行結構化監管，要求G20打造更具包容性的世界經濟治理，要求G20轉型為長效經濟治理機制。G20轉型中又受到自身的合法性、有效性和世界經濟治理體系碎片化現狀的限制。后危機時代的G20轉型是一個漫長而艱難的過程，前景充滿變數。應通過建章立制提高功效、加強與既有國際組織的溝通與協調、整合議題和突出經濟治理平臺地位等改革，循序漸進地推進G20轉型，實現G20機制的可持續發展。中國通過G20有效地參與到世界經濟治理當中，轉型后的G20會進一步推動國際貨幣和金融體系改革，彌合傳統治理機制的疏漏，聯通南北，打造聯動、包容、有活力的世界經濟。

〔關鍵詞〕 G20轉型，世界經濟，金融全球化

〔中圖分類號〕D814.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）01-0086-06

1999年12月首次峰會以來，G20已經走過17年歷程。G20成立之初，只是為了應對因亞洲金融危機誘發的全球經濟動蕩，充當世界經濟的臨時“救火隊”。經過17年發展，G20已經取代G7成長為世界經濟領域內對話合作的主要平臺，是當前世界經濟金融治理中最富影響力的多邊機制。這意味著G20正從短期危機應對機制向世界經濟長期治理機制轉型。G20的這一轉型，與2008年國際金融危機密切相關。這次國際金融危機是近期以來破壞最大、沖擊范圍最廣、深層影響也最久遠的一次危機。時至今日，距離危機爆發已8年之久，其負面影響仍在發酵，世界經濟遠未真正走出危機。也正是這次危機中，暴露出以往世界經濟金融秩序中存在的深層問題和治理不足，提出了優化治理的現實需求，G20的轉型順應了這一需求，歷史選擇了G20。2016年9月，在杭州舉行了G20第11屆峰會。杭州峰會上，在中國政府積極努力下，提出打造“創新、活力、聯動、包容”的世界經濟的倡議，提出一系列旨在推動世界經濟可持續發展的舉措，得到了與會國家及世界其他國家的積極響應。這標志著G20轉型邁出了堅實的一步。

從另一方面講，G20從成立之日起就存在很多自身難以克服的問題，危機爆發之后，各國之間“同舟共濟”的精神有所消散，因此，連續幾屆G20峰會都未能提出真正卓有成效的舉措，被輿論指責為“清談館”。盡管杭州峰會取得了較為明顯的轉變，但實現最終轉型仍有很長的路要走。G20只有順應后危機時代世界經濟金融發展的現實需要，真正克服自身存在的內部矛盾，明確未來的發展方向，才能切實擔負起世界經濟治理的職責。

一、 后危機時代對G20提出的轉型要求

在經歷了急劇的動蕩和衰退之后，國際金融危機逐漸趨于平穩，進入了所謂的后危機時代。后危機時代，不再有危機最為嚴重時期的那種全面衰退和蕭條，但造成金融危機、銀行危機、主權債務危機等頻頻發生的世界經濟固有的矛盾并未得到根本解決，世界經濟金融中仍然存在明顯的不確定性。當前，世界經濟面臨實體經濟乏力、結構性困難叢生、跨國資本對全世界瘋狂掠奪等困境，這些都對G20提出了轉型要求。

（一）對國際金融進行結構化監管

從上世紀70年代末以來，西方國家持續推行新自由主義政策，促使世界各國放松金融管制，極大地便利了國際資本的全球流動。在這一政策的作用下，國際金融體系的規模、范圍和流動性得到巨大擴張，世界經濟因為金融全球化背景下資本的高效率配置得以迅速增長，跨國金融資本在此過程中博得超級收益。與此同時，無論是發展中經濟體還是發達經濟體都變得更易受金融危機和金融市場不穩定的影響。同時，隨著各經濟體之間相互依賴程度的提高，跨國熱錢的累積和投機性流動使得全世界面臨著系統性的金融風險。資本天生的逐利與貪婪、放縱資本流竄投機的逐利制度和對金融衍生品與“影子銀行”的監管空白共同催生了2008年席卷全球的金融危機。發達經濟體和發展中經濟體深刻體會到當今的國際金融是制造危機和欺詐的有力工具， 〔1 〕是一個“瘋狂的賭場”。〔2 〕各國政府強烈意識到全球金融治理的重要現實意義。

貪婪的逐利是跨國資本的本性，永遠不會改變。汲取這次國際金融危機的教訓，需要采取有效措施，加強監管，進而馴服國際資本這匹狂躁的野馬，這已經成為全世界的共識。但是，西方等發達國家仍奉行“有效市場假說”，我行我素。如何填補對高風險金融衍生品和“影子銀行”的監管空白？如何應對西方銀行“大而不能倒”的困境？如何避免金融創新產生高泡沫破壞實體經濟？對于這些問題，關鍵是需要實施必要的結構化監管，具體包括：建立防火墻安排，降低銀行體系對資本市場的依賴性；嚴格限制商業銀行過度借貸，降低金融機構之間的相互關聯性等措施。

問題的根源很清楚，解決問題的對策也很明了，關鍵的問題是應該由誰來完成這樣的監管？發達經濟體及其金融機構是這些問題的始作俑者，他們精心設計的組織體系和業務結構，正是其獲取超級利潤的制度保障。讓他們自主實施相關監管，顯然很不現實。發展中經濟體是當前世界經濟中的亮點，整體上保持著較高的發展速度，但單純依靠發展中經濟體，也無法對國際金融實施結構化監管。唯一的路徑就是增進發達經濟體與發展中經濟體的協商合作，共同努力實施監管。G20機制為這樣的合作提供了平臺，因而也承擔了不可推脫的責任。

（二）打造更具包容性的世界經濟

發展中經濟體的快速發展是當前世界經濟最突出的特點之一，發展中經濟體正從過去世界經濟的被動參與者轉變為積極的治理者。G20的轉型體現了這一特點，意味著國際金融治理體系正在從霸權主義、多邊主義向平等協商演變。同時，發達經濟體仍然在世界經濟中居于主導地位，無論是利益訴求還是發展模式，發達經濟體與發展中經濟體之間都還有很大差異。發展中經濟體參與到世界經濟治理中，直接引發的一個新問題：如何使不同發展程度的經濟體相互兼容？另外，國際金融危機還引發一個更為突出的問題——保護主義有所抬頭。在世界經濟整體衰退的背景下，各主要經濟體在不同程度上顯現出保護主義傾向，這成為后危機時代世界經濟發展最直接的威脅，強化了世界經濟不確定性風險。兩方面因素綜合起來，打造更具包容性的世界經濟，已經迫在眉睫。

既要規避以往新自由主義全球化本身的潛在風險，又要避免保護主義泛濫，還要兼顧不同經濟體的需求，這就要求世界各國群策群力，獻言獻策，協商合作，共謀發展。發達國家本身是既有世界經濟秩序的得益者，也是世界經濟金融風險的源頭。打造更具包容性的世界經濟，最為重要的是應充分尊重和體現發展中經濟體的需求，切實維護發展中經濟體的利益。G20杭州峰會上，中國作為世界最大發展中經濟體，代表廣大發展中國家，提出建立聯動、包容的世界經濟，為優化G20治理機制做出了重大貢獻，為發展中經濟體樹立了典范。后危機時代要求G20努力打造更具包容性的全球經濟治理體系，為新興發展中經濟體努力提供自身發展智慧，形塑世界經濟發展議程的有效平臺。〔3 〕

中國在G20杭州峰會的作為，給發展中經濟體推動建設包容性世界經濟提供了一系列有益的啟示。第一，發展中經濟體應積極參與全球治理，提供國際公共產品。全球經濟治理是一種公共物品。2016年9月杭州峰會的成功舉辦，表明中國有意愿也有能力參與到全球治理當中。杭州峰會上促進世界經濟增長的“中國方案”的提出，再次為世界經濟增長注入中國信心，〔4 〕是中國發揮負責任大國作用、積極參與全球經濟治理的重要表現。全球經濟治理離不開中國，中國的參與離不開G20。第二，發展中經濟體應增進與世界經濟的聯動，在與世界經濟聯動過程中促進國內經濟改革，增強可持續發展能力。杭州峰會的主題是“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”，依據這一要求進一步推進中國經濟改革，以創新為驅動，增強經濟發展的整體性和協調性。金融危機后的中國把握住發展機遇，迅速成為全球第二大經濟體，是世界經濟增長的最大貢獻者。第三，發展中經濟體應進一步推動國際貨幣和金融體系改革。對現有的國際經濟治理機制，二十國集團中，發達經濟體和發展中經濟體之間、經濟復蘇情況較好的成員國和經濟仍處于低迷狀態的成員國之間對峰會議題設置選擇、未來危機防范措施等方面均存在不同的利益偏好，通過更具包容性的G20可以不斷達成對現行國際經濟治理機制（IMF和WB）份額等方面的改革共識，推動世界經濟結構更合理發展。

（三）建立世界經濟的長效治理機制

長期以來，美國作為世界經濟霸權國，通過產品輸出、制度輸出、價值輸出等，把控著世界經濟發展的結構性權力。這種格局本質上是維護發達國家的利益，為國際資本集團謀求超級利潤保駕護航，從根本上阻礙著發展中國家的國家建構，拉大了世界經濟發展差距，加劇了世界經濟發展的不平衡，破壞世界經濟穩定，使整個世界面臨發展困境。國家構建的缺失使得發展中國家既無力應對國際政治經濟的挑戰，也無力整合國內政治經濟秩序。〔5 〕面對這樣的深層矛盾，個別規制的修正，局部范圍的調整，都已經無濟于事。G20作為后危機時代最主要的世界經濟治理機制，必須勇敢地觸及前述本質性問題，努力形成一種能夠從根本上解決世界經濟發展深層矛盾的長效治理機制。建立長效機制，關鍵在于兩個方面。

第一，為后危機時代的世界經濟尋找到新的增長引擎。以往依靠新自由主義全球化政策促進世界經濟增長的道路已經難以為繼。不解決世界經濟深層矛盾的情況下，生產、貿易、金融越是自由，世界經濟越容易失衡，經濟危機越難管控。新的世界經濟增長引擎是什么？杭州峰會上，以“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”為框架，達成了提高世界中長期增長潛力、推動世界經濟增長的“杭州共識”。毫無疑問，創新才是后危機時代世界經濟增長的首要動力。只有真正致力于技術和制度創新，各國經濟才能重新煥發活力。

第二，推動經濟全球化的合理發展。新自由主義式的經濟全球化，總是在兩個極端之間搖擺。整體發展形勢較好時，盲目相信市場，不加約束地放任自由經濟，一旦出現危機，又迫不及待地轉向保護主義，只顧自身利益，不愿擔當應有的責任。建立長效治理機制，必須在這兩個極端之間找到合理的平衡。一方面維護和肯定經濟全球化發展的成就，堅決反對保護主義，不開歷史倒車；另一方面，切實加強世界經濟管控，為國際資本這匹野馬帶上籠頭，并使聯動的世界經濟真正成為各國推動改革、優化結構的驅動力。

G20杭州峰會的成就，正體現了這兩個方面的努力。習近平指出，各國相聚在世界經濟版圖持續變化和全球增長動力大轉型的重要時刻，相聚于世界經濟有所復蘇，金融市場動蕩風險依舊和難民危機、恐怖主義、地緣沖突交織成的復雜背景下，G20上所作出的決定事關能否有效應對當今世界諸多挑戰，也關乎如何塑造世界經濟未來。〔6 〕杭州峰會就世界經濟未來增長道路和G20轉型走向達成全球共識：《二十國集團領導人杭州峰會公報》出臺，表明各國就推動世界經濟發展達成共識；《二十國集團創新增長藍圖》通過，是從根本上尋找世界經濟持續健康增長之道；《二十國集團全球貿易增長戰略》和《二十國集團全球投資指導原則》制定，捍衛貿易全球化和投資便利化，堅決反對貿易保護主義，進一步提高全球經濟活力、共享世界發展成果；為落實聯合國2030年可持續發展議程制定計劃，完善全球經濟治理，打造聯動、包容的世界經濟。杭州峰會取得的一系列成果傳遞了要求G20轉型的呼聲，表明了后危機時代的G20機制不能再僅僅作為短期的危機治理機制，必須轉型為長效的全球經濟治理平臺，成為有效解決世界發展困境的強大助力。

對國際金融實施結構化監管，打造更具包容性的世界經濟，建立長效治理機制，這些都是后危機時代世界經濟現狀對G20機制提出的新要求。以杭州峰會為契機，G20體現并順應了這些要求，標志著G20轉型邁出了堅實的步伐。同時，G20的轉型也需要一個相對長期的過程，在此期間，其內部一些固有的問題對其轉型形成制約。

二、制約G20轉型的因素分析

危機初期，各成員國“同舟共濟”的積極性高漲，對G20保持了高度的熱情和支持，使得G20即使存在自身缺陷也能很好地發揮全球金融治理的功效。危機過后，部分成員國熱情消散，地緣政治沖突加劇。發達經濟體擔憂發展中經濟體通過G20提升國際話語權影響自身霸權利益，退回G7時代的呼聲未曾間斷。部分發展中經濟體難以忍受陣痛，不愿主動參與治理。G20自身固有的一些問題進一步顯現出來，成為制約其成功轉型的不利因素。

（一）G20機制的合法性問題

當前全球經濟治理體系的合法性來源于主要大國的影響力及其之間的共識，以及其他國家在金融危機時對全球金融治理這一公共產品的需求，這種合法性沒有法律和制度基礎，因此，缺乏穩定性和持久性。換言之，當大國影響力下降（世界多極化趨勢更加明顯）、大國間無法就某些問題達成共識（分歧加劇）或全球經濟治理作為公共產品的需求隨著經濟恢復而下降時，當前全球經濟治理體系的合法性將被削弱。〔7 〕

美國傳統上支持兩類國際機制。一類是具有明確準入條件面向各國開放的國際組織，如聯合國（UN）和世界貿易組織（WTO）；另一類是基于特定價值觀成立的國際組織，如北大西洋公約組織（NATO）和七國集團（G7）。G20是首個美國支持下的將世界各國任意區分的國際機制，其成員資格隨意且主觀，沒有規范化的衡量標準。〔8 〕一國在無任何客觀既定條件下的成員身份必然會造成該區域其他非成員國的緊張和敵對情緒。如印度在G20中有席位而在聯合國安理會并沒有代表權，假以時日，類似國家會主張G20機制比聯合國更有合法性，挑戰安理會的地位。當下，世界經濟正從百年不遇的經濟危機中逐步復蘇，由西方國家主導的將大部分國家排除在外的金融治理機制是否會造成經濟隔離和經濟帝國主義，從而進一步稀釋世界各國的團結和穩定，尚未可知。這樣，不可避免地使G20陷入兩難之中，或者無法有效發揮作用，或者產生與其他既有機制的沖突。G20的成功轉型必須擺脫這一困境。

（二）G20機制的有效性問題

在“后危機時代”的轉型期，G20 所面臨的挑戰主要還不是合法性問題，而是其應對全球經濟問題的決策能力和執行能力明顯下降。〔9 〕G20機制沒有正式機構、秘書處和成員規則，缺少監管決策實施的機制。G20 作為非正式對話磋商平臺，本身并沒有法律約束力，在其制度框架和運行機制下，主要通過對話磋商來參與全球經濟治理，“議而不決、決而不行”的局面時有發生，其合法性的存疑進一步削弱了G20作為全球金融治理機制的權威性和有效性。G20應對危機的策略是一系列模糊的宣言，未能觸及危機產生的本質。〔10 〕因此，有學者稱G20峰會更像是一場是清談會，并未成為世界經濟管理的有效平臺。〔11 〕

另一方面，G20機制忽視全球經濟的結構性失衡，只是一味強調各方有義務共同治理，出臺的具體主張中并沒有明確指明如何從結構性調整入手以改善全球經濟失衡。全球產業結構、貿易結構和金融結構的失衡勢必會進一步制約G20作為全球經濟治理機制的有效性。相關研究表明G20各國的經濟增長未能使國民整體受益，貧富差距鴻溝隨著經濟高速增長持續加深。2001年至2013年間，俄羅斯人均GDP增長了424%，億萬富翁的數量增長了900%，人均財富中值率從0.17降到0.11；中國人均GDP增長了397%，億萬富翁數量從1增至122，而人均財富中值率從0.49減至0.35；另一方面，日本人均GDP同期收縮了10%，億萬富翁數量從29減為18，人均財富中值率從0.49增至0.51；美國，人均GDP增長了8%，億萬富翁數量增長了130%，從269漲至353，人均財富中值率在2001年和2013年都保持在0.14。〔12 〕這是上世紀七八十年代廣泛傳播的新自由主義思潮加劇了財富分配失衡。市場管制放松、資本跨國界的自由流動，將金融全球化推向新高潮，各國政府為吸引流動資本和跨國公司在本國投資，競相削減相關稅收，弱化政府監管，這一趨勢必然造成世界經濟失衡問題的持續惡化。

（三）世界經濟治理的碎片化問題

當前全球經濟治理體系具有半正式性、“小規模多邊主義”和多元多層次性的特征。〔7 〕具體而言，全球經濟治理機制可分為三類：一是全球經濟治理的非正式機制，如二十國集團（G20）和七國集團（G7）；二是全球經濟治理的正式機制，如國際貨幣基金組織（IMF）和聯合國安理會（UNSC）；三是區域性經貿合作安排，如跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TTP）和跨大西洋貿易與投資伙伴協議（TTIP）。各種治理機制的運轉方式、成員方和主導利益方各不相同，彼此間或重疊交織或矛盾沖突。在金融全球化的背景下，全球金融市場在深度、范圍和流動性方面的巨大提升必然要求金融治理機制的持續創新，科技發展也進一步推動經濟治理機制的不斷改革。原有治理機制一旦形成，必然產生路徑依賴，導致既有機制的有效改革艱難而緩慢。除此之外，國際權力格局的演變、各國不同的利益偏好和議程設置也加劇了當前世界經濟治理機制碎片化、多元中心化的局面。

席卷全球的2008年全球金融危機余波未平，發達經濟體雖有所復蘇但前景依舊很不明朗。美國經濟增長率連續16年來均低于4%，經濟發展呈現疲態，榮景不在；歐洲受難民危機和英國脫歐等影響困境重重。發展中經濟體經濟自身存在著明顯的問題，結構性調整和改革壓力很大，短期內難以形成可持續發展能力。世界經濟結構性失衡問題依舊嚴峻。世界經濟嚴重的結構失衡與治理機制的碎片化，產生深刻的矛盾。G20要真正發揮治理作用，必須在多重治理機制之間尋求平衡，找到共同點。

三、后危機時代G20轉型的路徑選擇

后危機時代G20轉型發展的總體方向是從短期的危機應對機制轉為長期的經濟治理機制，從非正式性機制轉向非正式性+正式國際組織的復合型機制。杭州峰會在打造強勁、平和、包容的世界經濟框架下達成的“杭州共識”放眼長遠、綜合施策、擴大開放和包容發展。這是G20轉型的基調和動力來源。鞏固G20作為國際經濟合作首要平臺的地位，推動G20成功轉型，需要從以下幾方面繼續努力：

（一）建章立制，以機制化擺脫合法性困境

G20是針對金融危機激活的機制，已發展為全球治理改革的同義語，〔13 〕轉型中的G20遇到身份困境。在組織結構上與G7相比十分松散粗糙，限定了G20在世界經濟治理上的能力。“清談誤國、實干興邦”，應該讓二十國集團成為行動隊，而不是清談館。 〔14 〕G20的機制化不可一蹴而得，需要整體的體系設計，循序漸進地實現。一是建立常設辦事機構。設立常規性秘書處代替上任、本次、下任輪值國組成的臨時秘書處，是通過G20實現政策協調互聯互通的關鍵保障，幫助G20各成員國擺脫“有整體目標，無全面協調”的情況。若沒有一個常設辦事機構，G20就很難擺脫G7的影響，難以成為一個真正獨立的全球治理機制。 〔15 〕二是建立“共同工具籃子”、政策效果相互評議機制和獎懲機制，提高G20的決策制定和落實的效力，避免“議而不決、決而不行”局面的出現。三是強化G20部長級會議的相互評估功能，加強政策落實效力，避免“雷聲大雨點小”困境，增加各成員國的遵約壓力。