基于土地利用規劃與城鄉規劃差異分析及協調途徑探索

李明銳

秦皇島市規劃局海港區分局

基于土地利用規劃與城鄉規劃差異分析及協調途徑探索

李明銳

秦皇島市規劃局海港區分局

土地利用規劃與城鄉規劃作為我國戰略引導層面的兩大空間規劃，其中規劃對象、理論概念、編制實踐等方面具備千絲萬縷的聯系。土地利用規劃與城鄉規劃相互協調的問題涉及范圍較廣，要對其中機構進行整合、流程進行合理編制，尤其是在編制過程中的關鍵性技術問題要予以高度重視。只有做好兩規的差異分析與協調途徑，才能充分發揮我國土地資源的真正作用。綜上所述，本文將對土地利用規劃與城鄉規劃的差異進行分析，并對其協調路徑進行探索。以期促進我國城鎮化的發展進程。

土地利用規劃；城鄉規劃；差異分析；協調途徑

1 前言

土地利用規劃與城鄉規劃作為我國特殊國情中的重要產物，對于促進城鄉空間發展與土地資源合理利用產生了重要作用。隨著我國城鎮化進程不斷深入，土地資源的稀缺問題日益增加，兩規之間所存在的矛盾也逐漸凸顯出來。因此，基于健康城鎮化的發展，便要對兩規進行不斷協調。

2 土地利用規劃與城鄉規劃的差異性分析

2.1 編制主體與層次

對土地利用規劃進行編制與實施的是國土資源部門，而對城鄉規劃編制與實施的是城鄉建設規劃部門。二者都屬于同級別的國家行政管理部門。土地利用規劃作為國土資源規劃的重要組成部分，是國家以國民經濟發展[1]、社會需求、土地資源適宜性為基礎，對土地資源進行開發、利用、整理等安排行為。而對于城鄉規劃來說，其主要是以經濟社會發展需求為前提，對城鄉整體空間資源的合理配置。

2.2 發展進程與內容

從發展進程方面來說，土地利用規劃的發展落后于城市規劃。由于體系等多種原因，導致規劃工作不具備較強的可操作性。對于城鄉規劃來說，由于其起步較早，但對其進行大規模的城鄉規劃編制工作是在20世紀50年代開始。在那時，相關基礎理論與規劃實踐都開始趨于成熟。從規劃內容方面來說，土地利用規劃作為國土規劃的一種，在進行區域規劃過程中，要對土地利用規劃進行優先綜合考慮。城鄉規劃則是要對城鄉經濟社會發展進行綜合性考慮，才能將規劃范圍內的土地資源作為主要載體，并對空間進行合理布局。

2.3 編制技術與標準的

土地利用規劃的編制方式主要是根據總體到局部，由上至下、分級開展。而對于城鄉規劃的編制方式來說，其主要采用的便是將自上而下與自下而上相互結合的編制路線。在土地利用規劃中的編制工作主要是對土地資源合理利用進行強調，尤其是針對耕地資源的保護、占用[2]、分配方面，利用自上而下、層層下達的方式，主要特點便是具備極強的計劃性。在城鄉規劃的編制過程中，主要重點在于對土地資源進行集約利用管理，同時還要對城市空間資源進行合理、科學的布局安排。

2.4 規劃期限與口徑

根據《土地管理法》中的相關規定，土地利用規劃的期限主要有國務院決定，并通過我國行政主管部門的正式發文，才能對全國范圍內的各級土地資源進行整體規劃。同時在規劃期會做出相關明確規定。城鄉規劃的規劃期限主要由負責組織規劃編制的政府部門，結合所在城市的綜合發展條件、發展趨勢等外界因素進行確定。

從用地口徑方面來說，國土資源管理部門將工礦用地與特殊用地分為單獨類型，并沒有將其納入到城市建設用地的范圍中。對于人口統計方面，土地利用規劃城市駐地戶籍人進行統計，而城鄉規劃中不僅囊括戶籍人口，同時還包含雖戶籍不在當地，當在城市中長期居住的人群。

3 土地利用規劃與城鄉規劃的協調途徑探索

3.1 完善兩規的相關法律

在《城鄉規劃法》與《土地管理法》中明確規定了兩規之間的銜接關系，但并沒具體指出兩規之間的制約關系，同時也沒有對違反兩規的行為做出處罰規定。法律對于任何個體行為都具備規范化的作用。因此，要想實現兩規之間達到協調狀態，便需要構建配套的立法規定，以達到對具體工作進行約束與引導的作用。

3.2 促進兩規的技術互通性

城鄉規劃部門與土地規劃部門應構建科學、高效的協調機制，以在技術層面促進兩規之間的互通性不斷提升，并構建兩規的成果協調制度，使得各個成果之間具備可比性、互通性。在2012年頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》是加強國土部門與現行土地規劃之間的銜接密度，同時針對農用地、建設用地、未利用地三類用地進行了充分銜接分類。三類用地是城鄉規劃的重要建設基礎，并加強各地類空間、數量與兩規互相落實[3]。

3.3 提升土地利用規劃的強制性

土地利用規劃的主要特點便是全局性規劃方式，用重視對土地資源進行通盤考察工作。針對我國日益緊張的資源環境條件，尤其是針對城鎮化的建設進程中對耕地以及農田的不斷占用。在《全國土地利用總體規劃綱要》中明確指出了“確保中國18億畝耕地紅線”的規定底線。其主要作為土地空間規模布局的重要依據。

3.4 拓展兩規協調新路徑

為充分適應我國經濟發展的總體需要，兩規的管理部門與學術界應加大新型規劃類型的探索力度，例如城鄉統籌規劃、區域協調規劃等。這些新型規劃制度是打破傳統規劃與城鄉之間的關系，并受到行政區劃等多方面因素的約束。應從城鄉建設用地保持用地的增減平衡、農用地占地平衡等。只有從全新規劃視角對城市建設的整體發展進行審視，才能為兩規的協調奠定堅實基礎。

3.5 構建完善的兩規協調機制

基于我國特殊國情前提下，要開始構建與完善城鄉規劃部門與土地利用部門之間的協調機制。這也是短期內實現兩規協調的有效途徑。在對土地利用規劃與城鄉規劃進行編制的過程中，要征求各方面意見并構建制度化、規范化的部門交流會議，加強相關意見、建議在規劃編制成果中的反饋與落實力度。另外，還要合理利用數字化信息手段，構建兩規協調信息化交流平臺，以提升整體的應用管理水平。

4 結語

土地利用規劃與城鄉規劃之間存在較大的矛盾，因此要加大協調二者之間關系的力度，才能促進我國可持續發展，并為稀缺的耕地資源提供有效保護。相信通過各個部門的共同努力，可以充分實現兩規之間的協調目的，并促進我國土地資源可持續利用的發展進程。

[1]牛俊蜻.縣域城市總體規劃與土地利用總體規劃協調的技術框架研究[D].西北大學,2011.

[2]田光明.城鄉統籌視角下農村土地制度改革研究[D].南京農業大學,2011.

[3]彭敏.城市總體規劃與土地利用總體規劃協調研究[D].西南大學,2011.