論我國水利PPP項目的糾紛成因及其解決

田樂民

山東五蓮縣水利局

論我國水利PPP項目的糾紛成因及其解決

田樂民

山東五蓮縣水利局

本文通過PPP模式的內涵、運用PPP的優缺點出發，針對PPP項目產生的法律提出相應的解決方案來研究我國水利PPP項目的情況。

水利PPP項目；行政契約；民事合同

1 PPP模式的內涵

PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資的。本文所謂的水利PPP（Public-Private Partnership）項目是指政府機構以水利工程公共產品吸引社會資本參與建設，以雙方共同同意為前提條件，實現共贏的目標，共同提供水利服務，并且在特許權協議基礎上形成的一種合作關系以及在此關系下開展的各項合作活動。

為了正確引導并規范PPP項目的實施，近年來出臺了多部法律制度。2014年，國家發改委發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。2015年3月17日，為拓寬水利投融資渠道，提高水利管理服務水平，完善國家水安全保障體系，國家三個部門聯合出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。

2 水利基礎設施建設項目運用PPP模式的優勢和局限性

2.1 優勢

PPP可以使民營資本更多地參與到項目中來，可以提高效率、降低風險，較好地保障了國家與民營企業各方的利益。這對縮短水利項目的建設周期，降低運作成本有著現實上的意義。不僅是一種項目融資模式，更是一種項目管理模式，在利用私人資金、人員、技術和管理優勢的同時長期向社會提供優質的公共產品和服務。有利于緩解水利基礎設施建設的融資情況，可以大量的吸引社會資金參與水利建設。

PPP模式可以保證民營資本“有利可圖”。政府可以通過稅收優惠、貸款擔保、土地開發優先權等，提高民營資本投資水利項目的積極性，進而提高水利基礎設施的質量，既保證項目在經濟和技術上的可行性，又可以有效節約項目成本、縮短建設工期。

PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高了水利設施服務質量。公共部門和民營企業共同參與水利設施建設和運營，由民營企業負責項目融資，可以增加項目的資本金數量，降低高的資產負債率，減輕政府的風險。提高私營部門投資的積極性。

2.2 局限性

目前我國PPP模式起步時間不長，也存在很多局限，例如項目組織過于龐大，使得水利管理協調有很大的難度。在水利項目PPP模式運行過程中，參建方較多，且投資數量大，在這些參與單位中，有私人資本，主要以營利為目的，也有政府部門，主要滿足社會大眾利益。這就不可避免的在水利項目運作過程中產生一些分歧，出現政府部門專業化管理水平缺失或道德風險，甚至濫用公權產生的過度監管。

3 水利PPP項目的法律風險

一般水利工程具有投資規模大、技術要求高、建設期限長、條件復雜、環境影響大等特點。這些特點導致了水利工程項目具有不同于其他行業的特有法律風險。因此，政府需要在PPP項目實施方案中制定合理的風險分擔機制來縮小風險。

3.1 立法因素導致的法律風險

法律是對風險的預防的一種機制，但是在法律中存在著法律漏洞讓法律的可預見性變得比較模糊，這使得法律風險不斷的提升。在PPP的實際運行中，法律法規變更以及法律漏洞讓很多項目都失敗，例如長春匯律污水處理廠事件。首先，因為我國水利項目的PPP法律不是很健全，沒有明確的法律指引和制度去規范，也沒有相應的法律體系，因此會導致合作期較長的PPP項目在建設和運行過程中面臨法律變更的風險。

3.2 行政因素導致的法律風險

我國傳統的基礎設施建設模式，是政府出資興辦，從建設到運營，再到最后的使用，都是由政府來負責的。所以，政府的集權領導在PPP模式推廣過程中占有很大比例，不利于水利項目的PPP發展。出于自利主義行為，政府為了使自己利益最大化，會不斷地爭取項目，在爭取的過程中會產生很多問題，例如PPP項目脫離現實情況。其二，行政尋租也是水利項目PPP運行中面臨的一種法律風險。最后政府的不作為或者過多越權干涉也會引起法律糾紛的。

3.3 司法因素導致的法律風險

在PPP運行過程中，如果政府與私營企業、或者私人資本出現矛盾，就要使用司法救濟的方法來解決問題。但是關于水利項目的PPP模式立法沒有頒布，所以PPP中所產生的爭議選擇采用民事訴訟還是行政訴訟，就有很大的爭議。

4 水利PPP項目的解決

4.1通過“行政+民事”的法律風險糾紛解決機制。水利PPP項目程序主要分為行政行為階段和民事加行政行為階段。行政行為階段是以制定相關政策為主，政策主要是以政府的項目規劃、項目許可、項目方案的發布為核心，以項目推進為目標展開的。是基于行政主體與相對人之間的管理與被管理關系而成立的行政行為，因此需要使用行政復議的方式。民事加行政行為階段，其主要內容是政府與私人企業的協商談判、招投標活動、契約簽訂等，其中還可能涉及投資主體與第三方之間的履行行政合同、實施配套項目所要簽訂的一系列民事契約合同，使用民事訴訟程序。在不能區別兩種階段時，采用“行政+民事”的解決糾紛機制，從而避免水利項目PPP模式的法律風險。

4.2完善我國水利項目PPP的立法。目前我國對水利項目PPP的模式越來越重視，相應的頒布了眾多的規范和制度，但是這些規范和制度并沒有形成系統的法律條例，因此在法律風險面前，這些制度顯得捉襟見肘了，亟需一套完整的法律體系將違反水利項目PPP的模式得以相應的法律懲罰，讓政府和私人資本都不盲目追求自身利益最大化，而是以項目的順利開展為根本出發點。

4.3加強第三方監管。對于違法行為，除了法律制度的制定，還需要第三方的監管。

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[3]王叢虎,徐琳.PPP與政府特許經營的關系及立法策略[J].財政研究,2016(6):78～85.