重慶完善企業發展法制環境的研究

杜 黎 明

重慶完善企業發展法制環境的研究

杜 黎 明

市場經濟本質上是法治經濟，重慶市人大常委會持續關注企業生存狀況，依法評估企業發展的法制環境，督促政府轉變職能、依法行政，為企業發展營造良好法制生態，針對各類現實問題提出對策，增強法治意識、加強規章制度建設、規范行政行為、改進行政服務。

市場經濟；企業發展；法制環境

社會主義市場經濟本質上是法治經濟，完善社會主義市場經濟要健全法律制度。新常態下，政府運用法治思維、營造法制環境、推動經濟健康持續發展顯得十分重要。

一、法制環境對企業發展的意義

近代西方文明發展中兩條最突出的主線，就是市場經濟的確立與法制國家的形成。市場經濟與法制國家是相伴而生的，市場對法制具有天然依賴性，作為市場主體的企業無時無刻不受到法制環境的影響。法制為企業發展劃定了兩條線：既為企業發展劃定底線，保障所有企業在市場中公平參與競爭；又為企業發展劃定上線，把企業無限膨脹的利益欲望束縛在法制框架內。二者構成了企業發展的法制環境，決定了企業發展與法制環境的天然聯系。

第二，法制環境是保障企業自由競爭的靈魂。通過自由競爭達到優勝劣汰是市場經濟的優越性。自由競爭需要兩個基本前提：其一，市場開放，不開放即無競爭。市場經濟首先是開放經濟，市場對所有主體開放，對所有參與者設置同等的準入門檻，保障參與者自由進出，因此必須有相應的法律規則保證市場體系的統一開放。其二，主體平等，不平等即無法競爭。競爭必須在公平、公正、公開下進行，競爭者必須享有平等的市場地位。市場中有些競爭者為了貪圖利益，不惜冒巨大風險，采取各種不正當手段操縱限制競爭，因此必須用法律手段規范和制裁不正當競爭和壟斷行為，使企業在市場中公平、合理的競爭。

第三，法制環境是保障企業公平交易的前提。公平交易靠契約，而契約精神正是市場經濟的法制體現。市場經濟中，契約是經濟交往的基本形式，企業的每一項經濟活動都要通過合同、協議的方式來進行，企業離開契約將無法生存。而契約必須以法律對契約原則、方式和結果的確認和保護為前提。馬克思認為先有交易，后來才由交易發展為法制。這種通過交換和在交換中才產生的實際關系，后來獲得了契約這樣的法的形式。說明了契約產生于市場交易，并且只有獲得了法的形式的契約才能維護公平交易。因此，企業必須對契約精神有深刻理解，使契約精神成為市場主體所共同推崇的行為準則。

第四，法制環境是調節市場失靈的內在要求。凱恩斯論證了市場失靈的可能性，指出應對之道是用完美的政府解決非完美的市場。但作為應對經濟危機的短期策略，凱恩斯所倡導的政府干預越來越受到實踐的挑戰。實踐證明，對政府的宏觀調控如果不加以規范，會誘發對市場主體的不當行為，出現政府為了自身利益，對市場經濟活動不當干預，侵犯企業的權利和利益等現象。把宏觀調控納入法治軌道，有利于提高國家宏觀調控政策的科學性，保證市場經濟的健康發展。

二、重慶構建企業發展法制環境的實踐

新常態下，重慶市人大常委會持續關注企業生存狀況，依法對企業發展法制環境進行評議，督促政府轉變職能、依法行政，為企業發展創造良好的法制生態，用法制環境促進經濟平穩運行。評議調查顯示，近年來市政府在構建法制環境方面做了大量工作，被調查企業對法制環境整體滿意率為85.9%，全市企業發展法制環境總體較好。

（一）重視制度建設，涉企制度不斷完善

市政府及其職能部門注重結合重慶實際加強制度創新，建立與重慶經濟社會發展相適應的政府規章和政策體系。直轄至今，市政府制定與企業發展相關的現行有效的政府規章41部、規范性文件747件。據評估結果顯示，747件規范性文件中與企業發展關系緊密的占71.9%。這些規范性文件為服務企業發展、維護企業權益、促進產業轉型升級提供了制度保障。同時，市政府重視制度建設的及時性和實效性，努力滿足各類企業創業發展的現實需求。及時出臺《重慶市人民政府關于加快推進物聯網發展的意見》，為信息產業跨越式發展提供了制度支撐。定期開展政府規章和規范性文件的清理、評估工作，建立健全規范性文件報備制度及網上報備系統，提高規章制度質量。2013年市政府委托西南政法大學全面清理政府規章，及時廢止了15部政府規章、99件規范性文件。

（二）注重職能轉變，市場活力得到釋放

第三，被信任和認可的優勢。被信任和認可，不僅體現在養老服務的專業化方面，還體現在個人信息安全是否得到保障等方面。基于區塊鏈技術的智慧養老服務模式的構建，所有的養老服務數據都是被加密的，用密碼學的方式方法保證了數據的獲取權限，以及數據的完整性、連續性和一致性，智慧養老服務平臺的安全性得到了保障。同時，智慧養老平臺會對服務對象的全部生物信息數據進行清晰地記錄，確保平臺數據的及時性。平臺數據的安全性和及時性，樹立了智慧養老服務模式的專業性，整體上提升了服務受益群體對智慧養老服務模式的信任和認可度。

市政府改進行政管理方式，深化行政審批制度改革，充分激發市場主體的積極性。2013年至今，市政府及其職能部門取消行政審批項目159項，下放357項。其中，取消和下放涉及企業投資、生產經營、資質審查的行政審批項目200余項，為市場主體松綁減負。出臺《重慶市人民政府職能轉變和機構改革方案》，深入推進大部門制改革，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，推動政府職能由行政審批型逐步向公共服務型轉變；制定《社會組織登記管理體制改革方案》，推進行業協會商會與政府部門脫鉤等。持續加強政務服務中心建設，設立審批事項相對集中辦理的行政審批大廳，開展“一站式”服務，推行網上審批，市級部門基本實現“一個窗口對外”，行政服務效能得到提升。

（三）支持創業發展，市場運行平穩有序

市政府及其職能部門堅持市場監管與行政服務并重，努力實現市場調節與政府監管合理銜接。通過強化市場監管職能，定期開展專項整治，推進企業誠信建設，依法維權救濟，完善企業幫扶政策體系，加大對民營企業、小微企業、文化企業、創新型企業以及大學生創業等的支持扶持力度，激發企業創業發展活力。評估的747件涉企規范性文件中，涉及民營企業的占68.9%，涉及小微企業的占48.2%。先后取消、免征的47項行政事業性收費每年可為企業減負超過1億元。同時，大力營造重商利商、寬松有序的市場競爭秩序。在投資領域探索“負面清單”管理制度改革，制定《重慶市五大功能區域產業投資禁投清單》。2010年以來，重慶每年新增企業數量連續4年超過九個百分點，年增長率最高為37.5%。2016年1月－6月，全市新發展小微企業5.5萬戶，小微型工業企業實現產值3192.6億元，增長31.3%。

（四）加強執法監督，規范行政行為

市政府圍繞建設法治政府目標，提高依法行政工作水平。出臺《重慶市規范涉企行政執法若干規定》，定期開展專項執法檢查活動，解決行政管理、行政審批、行政執法中的不作為、慢作為、亂作為涉企行政執法等問題。探索創新執法機制，在渝中區、大渡口區等9個區縣和交通、農業等領域開展綜合執法改革試點，理順執法機制，整合執法資源，解決多頭執法、執法缺位等問題。出臺《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》，規范行政處罰裁量權，對具有行政處罰權的38個市級部門開展處罰依據清理和裁量基準制定工作，行政執法公信力得到大幅提升。此外，暢通企業電話投訴、網上信訪“綠色通道”，加強涉企行政復議和信訪工作。

三、重慶市企業發展法制環境的問題分析

（一）政府規章及規范性文件的合法性、適當性、實效性、程序性需要進一步加強

一是有的政府規章和規范性文件與上位法不一致。存在與行政許可法、行政處罰法、行政強制法等法律規定相抵觸，或擴大范圍、增設條件、增加程序以及違法限制市場準入、市場競爭歧視等內容。二是有的政府規章及規范性文件存在適當性問題。主要體現在對企業的權利與義務設定不夠合理，規范性文件內容之間存在矛盾，企業投資項目審批程序設定繁瑣等問題。三是有的政府規章及規范性文件滯后于經濟發展。主要體現為少數政府規章和規范性文件與現實脫節，不能有效解決企業發展中的新問題。據西南政法大學的評估報告顯示，有487件規范性文件存在1161個實效性問題，占評估文件總數的65.2%；需及時予以廢止的177件，占23.7%。

（二）行政審批方面有待改進，市場監管仍需加強，政府職能轉變任重道遠

一是行政審批方面存在的問題需引起足夠重視。有的行政審批程序和手續較為繁瑣，不同區縣行政部門要求報送的審批材料不一致，甚至能否審批的前置條件都不一樣。有的行政審批時限周期較長，“一站式”審批落實不太理想。有的政府部門主動服務意識不強，辦證辦照過程中讓企業往返折騰的情況時有發生。二是有的政府部門監管不力導致不公平。有的行業領域，由于政府部門監管不力，反而守法經營者“吃虧”，形成不公平的市場競爭環境。據市人大常委會委托區縣人大常委會調查顯示，只有69.8%的調查對象認為政府相關職能部門對違法違規行為的處罰及時。三是有的政府部門存在不當干預企業自主經營權現象。個別政府部門在購買中介服務時，采取行政手段干預中介企業收費，或作出對政府不予收費的規定，或只從第三方的利益考慮限制、壓低中介費，致使企業經營無法自主，破壞了行業正常的競爭秩序。

（三）依法行政仍需持續改進，行政行為失范和違規、行政執法不公和違法現象時有發生

一是有的政府部門執法隨意性較大。一些執法部門在執法尺度把握上不統一，對同一或類似行政執法事項作出差異較大的處理結果，有失公允。個別執法部門的行政處罰自由裁量權仍然較大，對企業的行政措施、行政處罰隨意性較大。二是有的政府部門機械執法、選擇執法。一些行政執法部門不善于運用行政指導、事前規范等柔性方式處理問題，不視具體情況，均采取“一刀切”式執法。相關行政執法部門對不同規模、不同性質的企業的執法差別較大，對大、中型企業及國企、外企的執法檢查較為寬松，對小微企業及民企的執法檢查過于頻繁。三是有的政府部門存在違法行政。有的重實體、輕程序，不依法告知行政管理相對人相關權利，變相剝奪企業的知情權、申訴權和救濟權，引起行政爭議。一些行政執法部門之間存在縱向集權、部門壁壘現象，職責不清晰，協調配合不夠，各自為政，多頭執法、刁難企業等現象時有發生，侵犯企業的合法權益。

（四）有關惠企政策規定、政府信息公開等要求落實不到位，政府服務企業的意識有待增強

一是支持企業發展的政策規定落實不夠到位。有的政策缺乏配套規定，或操作性、實踐性不強；有的惠企政策落實到基層就走樣，內容被刪減，扶持資金被挪用，或政策執行的延續性、穩定性差，實施效果層層遞減，使企業不能完整享受到政策優惠。二是政務信息公開需要進一步規范和加強。少數政府部門不重視政務公開、執法透明，對應當主動公開的涉企文件信息怠于公開或不公開，對企業申請公開并依法應當公開的規范性文件以種種理由拒絕提供。三是對企業的法制宣傳還不到位。涉及企業的法律法規及政策規定較多，加之相關政府部門普法宣傳工作不到位，導致企業難以全面了解相關法律規定及政策精神，也無法正確有效地予以運用。

四、關于優化企業發展法制環境的思考

（一）進一步增強法治意識

法治社會中法治理念成為公民信仰，政府決策及社會成員行為的基本指引。政府應增強運用法治思維方式履職，帶頭講法、堅持依法、善于用法，牢固樹立服務意識和誠信意識，轉變“以審代管”、“以罰代管”觀念，杜絕漠視企業訴求的現象，高度重視企業發展法制環境建設，將改善和優化企業發展法制環境作為經濟發展中首要問題，堅持從支持和保護企業這個市場主體的角度出發，著力抓好轉變政府職能、維護市場秩序、保護企業權益、服務企業轉型等各項工作，營造良好的法制環境。

（二）進一步加強規章制度建設

政府部門要不斷完善政府規章及規范性文件體系，形成促進企業健康發展的法制環境。一是盡快建立權力清單、責任清單、負面清單等。切實厘清政府與市場、政府與社會、政府層級、政府部門之間的職責邊界，并在權力范圍之內完善形成權界清晰、分工合理、權責一致的政府職能法制體系。二是堅持程序公開公正。要從制度上進一步明確政府規章及規范性文件的制定主體、權限、程序、范圍、時限和效力。注重開門建制，廣泛聽取意見，加強與企業群眾的溝通，建立健全公平、開放、透明、科學的市場規則。三是堅持“立改廢”并舉。對政府規章及規范性文件定期清理評估，研究現行政府規章及規范性文件、配套措施與上位法相抵觸的問題，以及與經濟社會發展、產業轉型升級不相適應問題，及時予以修改、廢止。四是加強規范性文件管理。改進規范性文件備案工作。規范區縣政府的發文行為，杜絕擅自設定行政權力、變相設定許可條件、不當增加行政程序、違規設定收費項目等問題。

（三）進一步規范行政行為

依法行政是建設法治政府的核心內容。一是健全行政執法程序和方式。探索建立統一的行政程序規定，促進政府各個部門在法定權限內依照法定程序實施行政行為。完善和推廣綜合執法等機制，有效解決涉企執法中職權交叉、執法沖突、多頭執法等問題。二是重視并加強行政復議工作。進一步暢通行政復議渠道，抓好涉企行政復議案件，依法處理行政爭議，有效引導涉企行政爭議在法治軌道上解決。三是嚴格落實行政執法責任監督。強化對行政執法人員的監督、管理和教育，嚴肅處理涉企行政執法中“吃拿卡要”等問題。規范行政處罰自由裁量權，從源頭上預防和減少行政爭議，提高企業對行政執法的公信度。加強投訴舉報工作，嚴肅查處涉企違法違紀問題。

（四）進一步改進行政服務

正確處理好依法行政與服務企業的關系，轉變工作作風，主動作為，不斷提高行政水平和服務質量。一是認真落實服務企業的舉措。落實好“一站式服務”，加強對企業的政策指導，激發企業自力更生、自主創業的活力。針對企業融資難問題，要暢通企業融資渠道，發揮企業融資平臺作用，降低企業融資成本。二是進一步減輕企業負擔。全面公示收費項目和標準，取消不合法收費，對擅自設立收費項目、提高收費標準、超范圍收費等行為，依法從嚴查處。加強和完善公用事業價格管理，落實公用事業價格聽證制度，為企業創造透明、穩定和低成本的經營環境。三是嚴格落實政務公開要求。進一步擴大政府信息公開范圍，凡涉及企業和市場主體的規范性文件，均應在實施前予以公開。及時發布相關政策信息，讓企業了解和掌握經濟運行態勢、市場需求和發展趨勢，與企業共享信息。

（本文作者：重慶市人大常委會副主任）

責任編輯：江生亮

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