淺析財政資金對社區養老投入現狀及完善財稅政策的對策

吳雅琴　徐丹

[摘 要] 由于我國老齡化進程的不斷加速，財政資金支持社區養老服務的資金總量較小、對社區養老服務的補貼水平較低，以及對社區養老投入結構不合理，導致社區養老保障體系面臨巨大的壓力。為切實提高社區養老服務質量與效率，我國應提高財政資金對社區養老的直接投入力度，建立社區養老財政補貼長效機制，完善財稅績效考評機制，拓展社區養老資金來源，發展養老服務市場化融資渠道，細化財稅政策，推動政策落實，從而實現我國社區養老產業的健康發展。

[關鍵詞] 財政資金；社區養老；財稅政策；對策

[中圖分類號] F810 [文獻標識碼] B

社區養老是當前國際社會普遍推崇的新型養老方式，開展社區居家養老不僅有利于提高老人的生活質量，而且還有助于減少家庭的養老負擔。隨著社會老齡化進程的不斷加速，社區養老服務的重要性越來越重要，但是隨著社區養老需求的不斷提高以及養老人數的增加，導致我國社區養老保障體系面臨巨大的壓力，尤其是財政資金投入的不足，使我國社區養老服務質量低下。社區養老服務體系的完善必須依賴于財政資金的支持，而財政資金必須要依靠完善的財稅政策引導。

一、財政資金對社區養老服務的投入現狀

以遼寧省為例，近些年遼寧省加大了對社區養老的資金投入力度。2014年，國家、省兩級財政投入1.1億元對省內42家老年養護院等公辦養老服務機構和社區老年人日間照料中心等養老服務設施進行新建和維修改造。省、市彩票公益金50%以上用于支持發展養老服務業，國家福彩公益金2673萬元補助891個農村互助幸福院建設。2015年，遼寧投入1億元專項資金，加強全省城鄉重點養老服務設施建設。然而政府的資金投入與當前社區養老服務需求之間的矛盾越來越突出，充分表明財政資金對社區養老服務的投入還不夠。

（一）財政資金支持社區養老服務的資金總量較小

根據遼寧省老年人口和老齡事業監測統計信息顯示，遼寧省社區居家養老服務得到快速的發展，尤其是社區惠普型社區服務社數量的增加，大大提高了社區居家養老服務的質量，并且被越來越多的老年人所接受，并且參與到社區居家養老服務體系中，但是政府對社區養老的投入卻沒有相應的提高，相關數據顯示，我國社會保障支出占財政總支出的10.3%，該數值遠遠低于美國、德國等西方發達國家的水平?？梢娯斦Y金對社區養老服務投入總量的不足，會影響到社區養老服務體系的發展。

（二）財政資金對社區養老服務的補貼水平較低

社區居家養老服務離不開財政資金的扶持，因此強化財政資金補貼制度是促進社區養老服務體系的關鍵因素，然而當前財政資金對社區養老服務的補貼水平比較低，其主要表現為：一是人均補貼水平不穩定。財政資金對社會民生項目的補貼存在一定的波動，在很大程度上取決于當地的經濟發展水平，隨著近些年遼寧省經濟發展速度的放緩，尤其是在經濟結構調整的關鍵時期，遼寧省經濟出現了快速下滑的趨勢，雖然政府也在不斷地提高民生保障支出，但是由于老齡人口基數的不斷增加，導致人均補貼存在一定的不穩定性，由此可見財政資金在投入方面缺乏統籌考慮；二是人均社區養老服務補貼水平不高。通過對比美、德國家社區居家照料服務資金的標準，我國的標準要遠遠落后于這些國家的平均水平。以德國為例，德國根據養老服務對象的身體狀況確定的照料費用在590美元/人到2000美元/人，而遼寧省的社區居家養老照料標準卻不足200美元/人；三是對民營養老機構的運營補貼不到位。雖然遼寧省出臺了關于針對民營養老機構的運營補貼制度，但是由于補貼審批制度不合理，導致民營養老機構很難獲得財政的支持。

（三）財政資金對社區養老投入結構不合理

通過表1，我們可以清晰的了解到遼寧省財政資金在社區養老服務機構資金的補貼結構上，存在過分重視運營的現象，一般財政資金的一半以上應用于支持社區養老機構的運營，而且這部分主要是應用于支付社區養老工作人員薪酬。

二、財稅政策對社區養老支持的現狀及存在的問題

（一）我國財稅政策對社區養老扶持的現狀

總體來看我國對社區養老服務體系發展的財稅政策主要包括：一是針對社區養老機構的稅費減免政策；二是對養老機構或者贍養人義務人贈予的減免政策；三是直接對老年人所得的減免稅政策。具體見表2。

表2 支持養老服務體系發展的財稅優惠政策

當然具體到遼寧省也制定了系列關于促進社區養老服務體系發展的優惠財稅政策：一是制定了完善的融資政策。積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養老服務業的有效信貸投入。開展老年人住房反向抵押養老保險試點。鼓勵保險公司開發和完善養老機構綜合責任保險險種等；二是完善稅費優惠政策。落實好國家現行支持養老服務業的稅收優惠政策，對養老機構提供的養護服務免征營業稅，對非營利性養老機構的自用房產和土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，對符合條件的非營利性養老機構按規定免征企業所得稅；三是完善人才培訓和就業政策。省市采取政府補貼的方式，加大養老護理人員的培訓力度；四是完善財政支出政策。加快建立養老服務評估機制，探索建立城鄉低保戶、低保邊緣戶家庭中60周歲以上的失能、半失能老人和重度老年殘疾人生活補貼及護理補貼制度。公辦養老機構、社區養老服務設施的維護資金、所需工作人員人頭費和日常工作經費應列入同級財政預算等。

（二）社區養老財稅政策所存在的問題

無論是國家層面還是地方都建立了針對社區養老服務的財稅政策，但是結合財稅政策的實施效果看，還存在不少的問題：一是財稅政策的覆蓋面相對比較窄。目前我國制定的各項優惠財稅政策主要是針對福利性、非營利性的社區養老機構，而針對營利性、民辦養老機構的優惠財稅政策比較少。雖然《遼寧省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》遼政法（2014）4號提出了針對民營養老機構的優惠財稅政策，但是其在具體的實施中卻存在細則不明確，導致實施不到位的現象，進而影響民營養老機構參與到社區養老的積極性；二是優惠環節單一。從表1可以到看財政對社區養老機構的投入支持主要集中在運營階段，而對于養老機構的融資、投資等環節則缺乏相應的優惠財稅政策，進而導致社區養老的后續資金問題比較匱乏，影響服務質量；三是優惠力度不夠。社區居家養老服務屬于民生項目，但是目前看財稅政策對社區養老的優惠力度還不夠，例如關于民營養老機構參與社區養老的扶持力度不夠，導致公辦養老出現“供不應求”，而民辦養老機構則出現“高空置率、高收費、高支出”的現象。

三、提高財政資金投入，完善財稅政策的對策

提高財政資金的投入必須要依賴于完善的財稅政策，因此在當前老齡化進程不斷加快的環境下，我國政府部門要正視財稅政策制定、實施中所存在的問題，并采取積極地對策進一步完善財稅政策，以此提高社區養老服務體系的發展。

（一）提高財政資金對社區養老的直接投入力度

社區養老具有惠普性質，因此在社區養老服務體系構建中，中央和地方要積極發揮財政優勢：一是要提高中央對社區養老的支持力度，中央要建立專項預算制定，將養老納入到一般性財政專項預算中，提高社區養老資金投入的穩定性；二是協調資金投入數量與經濟社會發展水平之間的關系。財政投入數量取決于當地經濟發展水平，目前遼寧省處于結構轉型的關鍵時期，促進消費，大力發展創新型產業是遼寧省經濟發展新的增長點，然而經濟發展是當前工作的核心，因此要求政府部門要合理處理資金投入數量與經濟發展的關系，不能為了發展經濟而降低社區養老投入資金。而是要根據我國未來財政能力做好養老服務中長期規劃，以此做到合理應用財政資金。

（二）建立社區養老財政補貼長效機制

一是要完善社區養老的補貼制度。由于社區養老補貼主要是面向高齡老人、貧困老人以及“三無”老人，因此使補貼存在一定的局限性，因此我國要進一步提高社區養老補貼制度的完善性，由個人補貼向社會保險過渡，例如改變以往針對某個老人的補貼模式，而是將其納入到保險體系中，以此提高財政補貼資金的效益；二是改變政府對養老機構財政補貼的帥選機制。政府對社區養老機構的補貼篩選要由過去的所有制轉變為以項目為主的模式，由于我國養老基礎設施建設不足，因此只有養老機構的規模、數量等達到一定要求，財政就給予補貼，而考慮其所有制的類型。當然政府在補貼中要充分認識到補貼的性質，如果屬于建設型的補貼則要適時退出，而屬于公益型的補貼則要制定長期的規劃；三是加大對社區養老機構的補貼力度。一般公益性的養老機構由于資金來源渠道比較單一，因此要加強對非營利機構的補貼力度；四是給予社區志愿者一定的補貼。對于社區志愿者而言，雖然其行為屬于自愿，但是政府也要給予其一定的補貼，以此激發全社會人員投入到社區志愿服務的行列中。

（三）完善財稅績效考評機制

為提高財政資金的使用效益，建立完善的財稅政策執行績效考評機制：一是建立科學的績效考核體系。財政資金來自于財政，因此對于社區投入資金的考評也要有民政部門和財務部門共同組成考核小組，并且制定具有操作性強、細化的指標參數，以此達到科學考核專項資金的目的；二是重視審計制度在績效評價中的作用。審計制度是約束政府行為的重要制度，在社區養老財政投入中，雖然通過財政部門和民政部門的績效考核能夠有效地規避資金使用舞弊行為，但是由于存在利益關系，導致財政資金的使用效益存在某些問題，因此需要將審計制度引入到政府財政投入的監督與審查中，以此提高財政資金的使用效益；三是重視績效考核的結果。財政是國家治理的基礎，我國養老服務體系還處于起步階段，因此通過績效考核結果可以準確的反饋出我國社區養老服務所存在的問題，進而可以有針對性地進行改進。

（四）拓展社區養老資金來源，發展養老服務市場化融資渠道

社區養老需要的資金比較大，單獨依靠財政支持很難滿足社區發展的需要，因此我國要建立完善的社區養老資金融資制度：一是要擴大社區養老資金融資渠道，政府要進一步加強與民間資本的合理關系，提高養老服務質量。例如政府在向社會組織購買養老服務時，需要合理預算社會組織所需要的人力、資金等成本，以此提高政府購買服務的質量。當熱政府也要加強對社會養老機構的監督力度，避免出現“只拿錢、不辦事”的現象出現；二是完善PP模式。PP模式為社區養老服務提供了新的融資渠道，通過該模式可以將民間資本有效的應用到社區養老體系中，緩解財政資金緊張的局面，促進了社區養老服務的發展。

（五）細化財稅政策，推動政策落實

一是要細化財稅的優惠條件，加強財稅在社區養老產業中的引導作用。目前國家對社區養老的財稅政策比較多，因此在具體的財稅政策執行的過程中一定要對享受主體進行審查，明確其所享有的具體項目；二是加強對“醫養”項目的支持力度，“醫養”是當前社區養老建設的重要形式，因此要發揮財政優惠政策，重點支持該養老產業。

[參 考 文 獻]

[1]王磊.我國城鎮社區養老現狀及困境分析[J].魅力中國，2014（21）

[2]周玉萍，杜潤楠.政府購買社區養老服務方法與策略[J].社會福利（理論版），2015（5）

[3]孔月紅，盧喬石.民間資本投資養老社區的政府支持體系構建研究[J].湖北社會科學，2013（12）

[4]石秋圓.對完善我國養老服務體系的財稅政策思考[D].中央財經大學2012（學位年度），2012

[責任編輯：王鳳娟]