新《民辦教育促進法》的意義不足及完善＊

余中根

（信陽師范學院，河南信陽 464000）

我國民辦教育的規模是龐大的。根據教育部發布的《2016年全國教育事業發展統計公報》，全國共有各級各類民辦學校17.10萬所，招生1640.28萬人，各類教育在校生達4825.47萬人。其中，民辦幼兒園15.42萬所，民辦普通小學5975所，民辦普通初中5085所，民辦普通高中2787所,民辦中等職業學校2115所，民辦高校742所 （含獨立學院266所），民辦的其他高等教育機構813所，其他民辦培訓機構1.95萬所[1]。2016年11月7日通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“新《民辦教育促進法》”）修訂法案，對于如此龐大規模的民辦教育的規范與發展具有重要意義。同時，新《民辦教育促進法》在某些方面還存在不盡如人意之處，應在今后逐漸予以完善。

一、新《民辦教育促進法》的意義

新《民辦教育促進法》對舊法進行了若干修改，對于我國民辦教育的規范與發展具有極其重要的意義。

（一）確立了民辦學校分類管理的發展路徑

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱“《綱要》”）中雖然規定了 “教育行政部門要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，這一規定屬于政策性規定，并沒有上升到法律層面。而且，當時遵循的是1995年制定的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱“《教育法》”），而《教育法》明確規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，因此，綱要所規定的積極探索民辦學校分類管理卻違反了《教育法》，因而在實踐中不具有合法性[2]。即使有的地方按照綱要的規定進行了民辦學校分類管理的試點，也屬于違法行為，終究屬于“名不正則言不順”。不過這一情形隨著《教育法》的修正和《民辦教育促進法》的修正，發生了根本性變化。這兩部法律的修正，意味著營利性學校具有合法性，也就意味著綱要中所規定的民辦學校分類管理的探索和試點具有了合法性。

2015年12月27日修正的《教育法》第26條第四款規定“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”，換言之，投資舉辦的民辦學校可以設立為營利性組織。這樣，新《教育法》認可了營利性學校的合法性。但新《教育法》并沒有明確規定民辦學校的分類管理。2016年修正的《民辦教育促進法》第19條第一款前半句規定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”，第一次以法律的形式確立了民辦學校分類管理的發展路徑。

這一規定對于民辦教育的規范與發展具有重要意義。它使營利性學校和非營利性學校的產權得以明晰，兩類民辦學校可按照自己的屬性健康發展。營利性學校的性質為企業，主要依照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“《公司法》”）、《中華人民共和國稅法》《中華人民共和國企業破產法》等法律法規，同時也要遵循教育法律法規，從事教育教學活動。而非營利性學校的性質為民辦非企業單位，主要依照《教育法》《民辦教育促進法》等法律法規從事教育教學活動。兩類民辦學校在準入、收費、退出、服務質量與數量、投資、財務會計等方面都存在著不同之處。

（二）界定了營利性學校與非營利性學校的標準

在《民辦教育促進法》修正之前，理論界與實務界對于營利性學校和非營利性學校的界定，并沒有達成一致。對于何謂“營利性學校”，或者說，對于營利性學校的標準莫衷一是，由此也產生了對營利性與公益性的關系、營利性與營利的關系等問題的爭論[3]。新《民辦教育促進法》以舉辦者是否可以取得辦學收益為標準，對這一問題予以了回答。新《民辦教育促進法》第19條第二、三款規定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”

這一規定意味著，辦學者是否可以取得辦學收益，就成為界定營利性學校或非營利性學校的標準。辦學者可以取得辦學收益，就是營利性學校；不得取得辦學收益，就是非營利性學校。這一規定有利于激發辦學者的積極性，也有利于制約那些既想營利又想享受非營利性學校相關優惠政策的辦學者。

（三）明確了民辦學校中黨的建設

無論是《教育法》還是舊的《民辦教育促進法》，都沒有對民辦學校中黨的建設問題作出專門規定。《教育法》僅在第三章“學校及其他教育機構”中規定了教職工代表大會參與民主管理和監督。舊的《民辦教育促進法》也是在第三章“學校的組織與活動”中規定了教職工代表大會參與民主管理與監督。兩部法律都沒有涉及民辦學校中黨的作用和建設問題。原因是多方面的，其中一個重要原因，就是2002年制定《民辦教育促進法》時，由于存在爭議的核心問題較多，暫無余力顧及民辦學校中黨的建設問題。

新《民辦教育促進法》則明確了民辦學校中黨的作用和建設問題。新法第9條規定“民辦學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規定開展黨的活動，加強黨的建設。”這一規定有利于增強黨在民辦學校中的作用，也有利于民辦學校的健康發展。黨組織對于民辦學校的教育教學活動，能夠起到很好的監督與促進作用。更重要的是，黨組織在民辦學校中能起到政治核心作用。

（四）強調了對教職工權益的保護

新《民辦教育促進法》第31條強調了對教職工權益的保護。與舊法第30條相比，第31條第一款增加了“保障教職工的其他合法權益”，第31條第二款為全新條款，內容為“國家鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險”。從第一款來看，民辦學校除了應當依法保障教職工的工資與福利待遇外，還要保障教職工的其他合法權益。從文義解釋來看，“其他合法權益”應該包括住房、醫療等待遇。第二款則考慮到了民辦學校教職工離退休后的生活待遇問題，鼓勵民辦學校為教職工辦理補充養老保險，解決教職工的后顧之憂。具體可按照《中華人民共和國社會保險法》及其他法律法規的有關規定辦理。值得注意的是，第二款規定的是辦理“補充養老保險”，只是養老保險的一種，并非養老保險的全部。因為養老保險包括基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄性養老保險和商業養老保險四種[4]。第二款為什么規定“鼓勵民辦學校辦理補充養老保險”？因為補充養老保險遵循自愿原則，效益好的企業可以多投保，效益差的企業可以不投保，所以只能鼓勵，不能強制。

同時要看到，營利性學校與非營利性學校在為教職工辦理補充養老保險時，應該有所區別。營利性學校的性質是企業，因此應當按照企業的補充養老保險體系進行投保。非營利性學校的性質是民辦非企業單位，因此應當按照非企業單位的補充養老保險體系進行投保。

（五）強化了對民辦學校的相關規制

新《民辦教育促進法》還強調了對民辦學校的規制問題。包括第38條的價格規制，第41條的服務過程和結果規制，第46、47和51條對民辦學校的扶持與優惠政策等。

第38條對營利性學校和非營利性學校的收費辦法進行了區別對待。營利性學校的收費標準由學校自主決定，非營利性學校的收費辦法由省級人民政府制定。也就是說，政府對營利性學校放松了價格規制。

第46、47和51條規定了對民辦學校的扶持與優惠政策。無論是營利性學校還是非營利性學校，政府都會予以扶持，但對于兩類學校的扶持力度明顯不一樣。政府對非營利性學校的扶持力度要大得多，包括政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等，同時，非營利性學校還享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。在教育用地方面，非營利性學校的優惠政策也強于營利性學校。

二、新《民辦教育促進法》的不足及完善

（一）禁止義務教育階段設立營利性民辦學校不合理

新《民辦教育促進法》第19條第一款后半句規定“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”應該說，這是此次修法中最大的敗筆。至于為什么義務教育階段不得設立營利性學校，教育部負責人在答記者提問時給出的答復是：“義務教育體現國家意志，是政府必須提供的基本公共服務和國家強制公民必須履行的義務，這種性質決定了義務教育階段不能舉辦營利性民辦學校。”[5]然而，如果按照這種邏輯，體現國家意志的行業就不能成為營利性行業，那諸如勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等基本公共服務領域，也體現了國家意志，也不能成為營利性行業。這顯然是不合理的。另外，是否允許營利與義務教育階段民辦學校的教育質量并沒有必然關系。營利性學校的教育質量也可以很好，非營利性學校的教育質量也可能很差。不允許營利并不能確保義務教育階段民辦學校的教育質量。

完善建議：在今后對《民辦教育促進法》進行修正時，刪除這一條款，以尊重投資辦學者的自由選擇。

（二）對營利性學校的有關規定還很欠缺

新《民辦教育促進法》和《教育法》都認可了營利性學校，但對于很多問題都沒有予以規定，只是規定“營利性學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理”。那么問題就出現了：第一，營利性學校的性質是有限責任公司還是股份有限公司？如果是股份有限公司，能否發行股票，募集資金？第二，是否要由登記機關給學校發給營業執照或辦學許可證？營利性學校能否向其他民辦學校或其他企業投資？第三，設立民辦學校的程序和條件，是依照《民辦教育促進法》的規定執行還是依照《公司法》的規定執行？

完善建議：修改《民辦教育促進法實施條例》，盡量兼顧《民辦教育促進法》和《公司法》的相關規定，消彌法律沖突。

[1]教育部.2016年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[2]余中根.我國營利性學校的合法律性探析[J].信陽師范學院學報：哲學社會科學版，2013，（6）：69.

[3]方建鋒.民辦學校營利性和非營利性分類管理的實證研究[J].教育發展研究，2011，（24）：20.

[4]袁志剛.中國養老保險體系選擇的經濟學分析[J].經濟研究，2001，（5）：15.

[5]教育部.教育部有關負責人就《民辦教育促進法》修改情況答記者問[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html.