論司法改革背景下檢察機關領導干部直接辦案制度

(重慶市渝北區人民檢察院，重慶 401120)

論司法改革背景下檢察機關領導干部直接辦案制度

傅靜

(重慶市渝北區人民檢察院，重慶 401120)

實行進入員額的檢察機關領導干部直接辦理案件制度，是落實新一輪司法體制改革的重要內容，是實現“誰辦案、誰決定、誰負責”的檢察辦案責任制措施。囿于擔任領導干部的檢察官身份職責復合性和傳統審批辦案方式影響，司法實踐中推行檢察機關領導干部直接辦案制度存在一定困難和制約，應進一步厘清檢察機關領導干部直接辦案制度理論難點與現實困境，找準癥結化解難題，并建立相應配套保障為其實際推行提供路徑。

領導干部；直接辦案；職責權限；辦案責任

一、檢察機關領導干部直接辦案制度的理論基點

(一)符合司法規律：體現辦案活動親歷判斷、專業獨立的司法特點

辦案不是行政活動，而是依照法定程序和條件收集和審查判斷證據、認定事實、適用法律的司法活動[1]，要求檢察官親歷審查證據事實，根據自身對事實證據的分析判斷，適用法律規定予以認定。若采用典型的行政運行模式，承辦責任與決定權完全分離，不符合檢察辦案規律[2]。檢察機關領導干部直接承擔職務犯罪偵查訊問、審查逮捕、審查起訴和出庭公訴等辦案工作，充分體現了司法活動親歷性、判斷性和主體獨立性、專業性特點。尤其是檢察長直接辦理重大、疑難、復雜案件，能夠根據自身豐富辦案經驗，充分運用法律知識和形成良好內心確信，摒棄重大疑難案件的承辦人與定案人相分離的“辦理而不決定，決定而不辦理”弊端，保障重大疑難案件辦理的質量效果。

(二)契合改革目的：落實辦案責任制、辦案權責統一的改革要求

本輪檢察改革的核心和關鍵是在堅持檢察長領導檢察院工作體制下，實行“誰辦案誰決定，誰決定誰負責”辦案責任制，突出檢察官辦案主體地位和職責權限。同時開展以檢察官員額制為核心的檢察人員分類管理改革，將專業能力強、辦案經驗豐富、綜合素養高的辦案骨干力量集中辦案一線，實現檢察官辦案權責統一。檢察機關領導干部是檢察機關內部經驗豐富的優秀辦案資源，在依照選任程序進入員額后，切實履行好直接辦案職責，獨立自主決定承辦的重大疑難復雜案件，既減少檢察辦案行政審批弊端、確保檢察辦案權責統一，同時促進充實辦案一線、強化檢察辦案力量、優化辦案隊伍機構。

(三)彰顯公信權威：有效提升辦案質量效果促進司法公平正義

檢察機關領導干部一般從優秀檢察辦案人員中成長產生，在業務素質、辦案技能運用、法律適用、協調內外部關系等方面具有優勢，由其直接辦理重大職務犯罪案件，有利于排除外界干擾阻力，依法嚴厲懲治貪污腐敗；以國家公訴人身份出庭公訴，有利于震懾預防各類犯罪，形成良好的社會影響[1]。通過直接辦理案件從 “關鍵少數”回歸“精英檢察官”的職責主體，增強檢察機關領導干部對案件辦理的“親歷性”、“體驗性”，讓領導干部及時掌握辦案工作的新情況新問題，促進其在案件管理監督工作中有效履職，推進檢察辦案質量和效率全面提升。

(四)強化示范指導：親歷示范提高辦案能力水平和形成良好社會效果

檢察機關領導干部帶頭辦理重大、疑難、復雜以及新類型、社會影響重大案件，能有效發揮其辦案的經驗能力和業務優勢，以言傳身教方式親歷示范、傳授方法，有效指導青年辦案人員辦理案件，起到促進檢察業務指導作用。同時，領導干部親自訊問重要犯罪嫌疑人、出庭支持公訴重大典型案件，形成一批“精品案”、“示范案”效應，對檢察工作前沿問題具有示范作用。其貼近社會、親近民眾的司法方式方法，還能得到當事人、律師和社會公眾的信任認同，有助于司法公信力和司法權威的提升，使社會各界對檢察機關維護促進社會公平正義形成肯定共識[3]。

(五)促進隊伍建設：打造專業化職業化精英化的檢察辦案隊伍

領導干部回歸辦案一線，標志著一線檢察辦案人員要求專業化職業化精英化的高標準嚴要求。其在辦案中親自閱卷、親自接觸當事人、親自出席法庭等，在化解大量疑難、復雜的案件同時，為年輕檢察官樹立標桿榜樣，親歷幫教開展業務指導，帶動年輕檢察官主動學習提高。與此同時，領導干部自身還可以學習了解年輕干警辦案的新思維新方法，相互交流更新辦案業務知識，使整個檢察辦案隊伍形成常新常升的良好機制。

二、檢察機關領導干部直接辦案的困境難點

(一)檢察機關領導干部主體身份多重性復合性

根據憲法、人民檢察院組織法以及相關訴訟法規定，我國檢察機關領導干部具有主體身份復合職責混同特征，如檢察長通常具有四重身份職責：一是作為檢察院黨組書記貫徹落實黨的路線、方針和政策；二是作為行政首長履行行政事務管理職責；三是作為檢察長決定管理檢察辦案工作；四是作為檢察官，但多為儀式性的首席檢察官，負責接待上級檢察院領導、外賓、參加公眾開放日等活動*參見羅燕飛：《司法改革背景下基層法院院長職能相關問題研究》,成都法院網,http://cdfy.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1827345.shtml，最后一次訪問2017-02-25。。這種身份職責復合混同，使我國檢察機關領導干部幾乎完全脫離辦案，偏向行政領導工作，其作為檢察官辦案的本位角色較為虛設，使當前檢察機關領導干部辦案制度落實遇到現實窘境。

(二)內外部大量行政事務短期內難以有效剝離

在當前的社會背景和行政體制下，檢察機關領導干部不僅承擔組織領導本院貫徹上級重要指示方針、法律政策，領導主持黨組會、檢察長辦公會、檢察委員會和院務會等諸多行政管理事務，而且承擔較多來自黨委和上級檢察機關等外部安排部署的各種會議、專項活動，檢察機關自身不能減少同時必須貫徹落實好。且由于職位編制問題，目前各地檢察機關均未廣泛設置檢察長、部門負責人助理等職務，協助領導干部處理行政事務，領導干部大量行政事務、管理事務的客觀存在，導致其無法擁有大量時間精力直接辦理案件。

(三)傳統檢察辦案方式根深蒂固影響短期難以消除

長期以來，我國檢察機關實行以 “檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的“三級審批制”辦案方式*參見最高人民檢察院制定的《檢察機關執法工作基本規范(2013年版)》第1·9條和《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第4條的相關規定。。該辦案方式區分承辦、審核與決定三個環節，依上命下從的管理機制，將決定權集中于檢察長，具有典型的行政化特征。檢察機關生于司法，卻無往不在行政之中，道出了我國檢察機關傳統的行政化檢察辦案方式[4]。“三級審批制”辦案方式在保證檢察權行使集中性統一性，強化行政監督功能，保證案件質量和契合檢察一體化要求具有優勢，成為長期一段時間來我國檢察機關辦案固有方式。因此在當前落實辦案責任制改革初期，難以完全扭轉這種行政化辦案方式，辦案人員報請審批決定的固化思想和領導干部習慣審查決定案件的思想和方式難以短期改變，領導干部直接辦案制度會遭遇行政化辦案方式藩籬障礙。

(四)領導干部自身辦案業務技能尚有局限短板

我國選任領導干部一向較為注重考察政治行政綜合能力，檢察機關“一把手”作為領導檢察機關工作的行政領導，一般由上級直接任命，注重其政治思想、行政領導、綜合協調等方面的領導能力，而法律專業、法律從業經歷等則并非考察首要方面，一定程度影響了檢察領導干部直接辦案的素質和能力。領導干部長期習慣以行政長官身份指揮管理他人辦案, 習慣通過聽取匯報審核決定案件，難以轉變身份真正以辦案檢察官角色分析審視案件[4]。同時，作為檢察長、副檢察長等領導干部，難免存在一定官本位思想和無需事必躬親想法，容易對親自辦案產生抵觸，使直接辦案流于形式。

(五)直接辦案的定位和制度內容還需進一步明確

盡管從中央到地方檢察機關均強調落實領導干部直接辦案，但對領導干部直接辦案制度的認識定位尚不清晰。有的認為是現代化司法理念的必然要求, 符合本輪檢察改革的精神；有的認為不切實際, 存在政治作秀、擠占檢察官員額之嫌；還有的認為檢察機關領導干部依照法律規定參加檢委會討論案件、審核決定案件就是親自辦案，對制度內涵外延認識產生分歧，影響該制度在全國檢察機關統籌實行。檢察機關領導干部直接辦案制度內容還不夠健全完善，最高人民檢察院未對領導干部直接辦案的類型、方式和數量底線予以明確，交由各省市根據實際具體確定。上海、重慶等省市出臺了相關文件制度，但存在一些問題：一是辦案數量設定不科學，有的按一般檢察官辦案數的一定比例并結合職務確定辦案比率; 有的直接按職務確定具體辦案數量，未分清主體差異和部門差異，缺乏實際和科學測算依據。 二是辦案類型不明確，未明確規定領導干部直接辦理案件類型范圍。三是辦案方式和具體要求不明。四是對領導干部直接辦案監督制約、辦案責任劃分承擔規定不清。制度內容欠缺使檢察機關領導干部辦案缺乏規范性、穩定性，難以保障檢察機關領導干部辦案有效落到實處。

(六)欠缺完備的監督制約和考核保障機制

檢察機關領導干部作為對案件有較大決定權的主體，其在直接辦理案件中，既可以利用權限職位優勢，協調處理好辦案內外部關系，也可在辦理案件過程中，通過特殊渠道提前預知案件結果傾向，影響其依照事實證據認定。同時領導干部作為案件辦理人員，其身份特殊和固有權威，影響其他辦案人員大膽提出合理性意見建議，因此在尚未建立一系列成熟規范的監督考核、管理保障機制情況下，難以對領導干部辦理案件質量效果進行有效評估，無法發現解決其直接辦案制度相關問題。

三、檢察機關領導干部直接辦案的實現路徑

(一)厘清找準領導干部直接辦案制度定位

從檢察機關領導干部直接辦案的歷史脈絡看，早在2007年最高人民檢察院《關于各級人民檢察院檢察長、副檢察長直接辦理案件的意見》，即明確各級檢察機關檢察長、副檢察長應在職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、訴訟監督和控告申訴檢察等環節，選擇直接辦理當地有重大影響案件、疑難復雜、新類型案件等，要求在辦案方式上應當參加訊問詢問、主持偵查突破、主辦審查逮捕起訴、出庭公訴抗訴、直接接待控告申訴等，不限于僅指揮領導或參與檢委會討論。2013年最高人民檢察院《2014—2018年基層人民檢察院建設規劃》要求完善落實檢察長、副檢察長帶頭辦案制度，強調領導干部辦理案件親歷性。2015年經中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》則明確要求擔任院領導職務的檢察官辦案要達到一定數量。

由此可知：第一，中央政法委和最高人民檢察院要求檢察機關領導干部直接辦案的根本目的是讓領導干部回歸檢察辦案本來職責角色，徹底改變“辦者不定、定者不辦”審批案件制弊端，切實實現辦案權責統一。第二，在領導干部直接辦案方式上，是從狹義方面界定了領導干部辦案職責是“承辦職責”，要求親自介入、親自完成，并非通過行政審批管理案件或參加案件討論游離在承辦案件之外。第三，基于領導干部直接承辦職責，進而明確了辦案的范圍為各業務部門辦理的案件。結合檢察人員分類管理改革要求，具有辦案資格的領導干部通常是分管或協管業務部門的檢察長、檢察委員會專職委員和業務部門負責人，行政綜合部門負責人不在直接辦案領導干部序列。

(二)合理明確領導干部直接辦案數量與類型

鑒于各省市實際情況差異，最高人民檢察院將領導干部直接辦理案件數量授權省(市)級檢察機關自行確定，防止“一刀切”的做法值得肯定。目前各省(市)檢察機關確定領導干部直接辦理案件的數量和標準主要有：一是比例型，如重慶檢察機關以各類別上年度人均辦案數為基準，規定檢察長直接辦案不少于本院業務部門檢察官上年度人均辦案數量5%，副檢察長不得少于其分管業務部門檢察官上年度人均辦案數量的10%，職偵局局長不少于本院上年度職務犯罪案件的20%，檢委會專職委員不得少于其入額所屬部門檢察官上年度人均辦案數量的30%，辦案部門正、副職分別不少于本部門檢察官上年度人均辦案數的30%和80%等*參見重慶市人民檢察院制定的《重慶市檢察機關院領導和部門負責人直接辦理案件的指導意見》。。二是數量型，如上海奉賢區檢察院直接規定檢察長全年應直接辦理至少2～3件重大影響的刑事案件或1件自偵案件。三是比例與數量結合型，區分領導崗位分別按比例或數量予以規定，如上海閔行區檢察院規定檢察長每年辦理10件以上案件，分管副檢察長辦理分管部門年度人均辦案數15%以上[5]。各地檢察機關結合自身實際辦案情況和相關實證測量數據基礎上明確辦案數量，具有一定合理性。考慮到領導干部直接辦案的示范指導性，以及當前承擔的案件監督管理職責和難以有效剝離的大量行政性事務性工作，片面過高追求領導干部直接辦案數量，既不符合司法實際又加劇制度流于形式。因此，在確定檢察機關領導干部辦案數量時，應當把握好的首要原則是“摒棄虛高，切合實際”， 在劃分領導干部類別、職務和層級，結合個體能有效投入的辦案時間精力，切合實際確定一定辦案數量，防止將領導干部辦案數量作為“博眼球”而適得其反。

在領導干部直接辦案的類型方面，應堅持領導干部必須帶頭“啃硬骨頭”、辦疑難案的原則方向，有區分有選擇地為領導干部分配社會影響重大案件、疑難復雜案件、重大集團性案件、涉檢上訪案件、黨委人大關注案件等，充分發揮領導干部辦案經驗豐富和法律專業素養高的關鍵性作用、帶頭示范作用。同時還應結合領導干部主管業務、個人專長和檢察業務條線類別等因素，科學合理為領導干部配置偵查監督、公訴、職務犯罪偵查、減刑假釋暫予監外執行檢察、民事行政檢察、控告申訴和國家賠償等各類案件，確保其充分發揮個人專業所長，兼顧好領導日常事務和辦案工作。

(三)明析直接辦理案件的具體方式和職責權限

檢察機關領導干部直接辦案不是簡單通過聽取匯報、審批決定等管理方式，而是作為案件承辦人辦案，必須以普通辦案人員身份規范履行職責，嚴格做到辦案重大事項親自決定，重要程序親身參與，在審核證據材料、訊問犯罪嫌疑人和詢問重要證人、審核決定采取相應的強制措施、出庭支持公訴、擬制重要法律文書等重要性事項親自參與完成，在規定權限范圍內對承辦案件作出決定并承擔責任。在參加辦案組織形式上，可根據履職需要、案件類型和難易程度，以直接擔任獨任檢察官或者加入檢察官辦案組織擔任主任檢察官的方式，還可專門成立由擔任院領導的檢察官、檢委會委員或資歷深厚的檢察官組成特定辦案組，負責辦理特別重要疑難典型案件。由于領導干部行政管理事務繁重，在特殊情況下可靈活辦案，如在擔任重大案件主任檢察官時，允許由其設計做好偵查思路、訊問提綱等[6]。

在規范檢察機關領導干部辦案職責權限時，還需要妥善處理好檢察機關內部各主體職責權限關系，主要是：

1.檢察長與檢委會的關系。檢委會作為檢察機關內部最高決策機構，在檢察長統一領導檢察機關工作下，由檢委會負責討論決定內部重大案件和其他重大事項。在通常情況下，檢察長和檢委會在決定非檢察長承辦案件時具有超脫性，而當檢察長作為案件直接承辦人時，其與檢委會的關系有一定變化。一是檢察長親歷承辦案件后，可能主觀不愿將案件交由檢委會討論決定而偏向自行作出決定；二是當檢委會決定意見與自己意見不一致時，檢察長容易產生抵觸情緒[7]。對此，應當嚴格明確檢察長所辦案件提請檢委會討論情形，屬于檢委會討論決定案件范圍，應按規定提請檢委會討論并堅決執行會議決定，杜絕檢察長辦案超越相關規定。

2.各辦案分管副檢察長之間的關系。分管業務的副檢察長一般辦理其分管部門案件，亦可選擇辦理非分管部門重大案件，因此要首先處理好分管檢察長與檢察長關系，分管檢察長通常是根據檢察長委托或授權行使部分檢察長權力并對檢察長負責，考慮到對分管副檢察長直接辦理案件的監督制約，其平常可對普通檢察官承辦案件決定的撤訴、追訴等重大實體程序事項的，在其承辦案件時均應報由檢察長審批決定。其次是分管副檢察長與承辦副檢察長關系，在副檢察長辦理非分管業務部門案件時，若其在辦案時需要向該案件的分管副檢察長匯報請示，違背了副檢察長之間地位平等原則，可能引發副檢察長之間矛盾[7]，故直接辦案的副檢察長應與分管副檢察長職權等同，僅對檢察長負責。

3.辦案領導干部與輔助人員關系。檢察機關領導干部日常領導事務繁多、辦案精力不能等同普通辦案人員，應當為其配備專門輔助人員處理案件輔助類事務類工作。同時應防止將輔助事務類以外的事項交由輔助人員，或者全面要求檢察長承擔包括輔助事務類在內的所有事項。領導干部作為案件承辦人，應當履行閱卷、會見、訊問、重要文書制作等核心重要工作，而將筆錄制作、收集書證、卷宗整理等輔助性事務交由輔助人員完成，確保其直接辦案制度的價值。

(四)建立有效的直接辦案監督考核制約體制

為防范檢察機關領導干部辦案恣意或違反法定程序情況，建立合理有效的監督約束機制。按照辦案權責統一要求，應將適用于普通辦案人員的考評考核辦案質量效率的制度體系，全面適用于直接辦案的領導干部，嚴格要求其落實辦案流程管理、案件質量評查、司法規范化檢查等監督管理，將其辦案的數量、質量、效果考評結果納入司法檔案，作為晉升選任重要標準，避免對領導干部辦案考核特殊對待和重復建設考核標準制度。

由于領導干部直接辦案具有重大示范作用和社會效應，還應當進一步完善監督制約方式：一是加大所辦案件信息公開。對于領導干部承辦的案件，應當依照規定進一步強化全程公開、透明留痕，及時通過檢務網站、兩微一端等平臺向社會公開案件辦理流程、案件信息、法律文書等應當予以公開的內容，充分滿足社會公眾知情權監督權。二是組織觀摩評議。組織干警并邀請人大代表、政協委員、法學專家等各界人士對案件可公開的重要環節和內容進行觀摩旁聽，督促領導干部進一步完善辦案方式方法。三是加強上級監督檢查。由上級檢察機關和本院紀檢監察等人員，實時跟進了解案件辦理情況，組織聽取案件情況匯報評議，對承辦案件的領導干部在案件業務、工作作風方面檢查監督。

(五)設置直接辦案制度的配套輔助措施

檢察機關領導干部直接辦案制度落地生根，賴于全面合理的配套輔助制度，在實踐中可探索實行以下配套保障措施：一是改進檢察機關領導干部選任考核方式內容。針對檢察機關領導干部行政管理能力有余而辦案能力不足的問題，在今后選任檢察機關內部領導干部時，更加注重考察法律專業能力素養和辦案執法水平，同時結合檢察官單獨序列晉升改革，探索實行部門負責人任期制，規定其擔任部門領導期限年限，避免優秀檢察官以擔任業務部門負責人等行政領導為追求目標，將優秀辦案人員更多保留在辦案一線。二是剝離行政類事務類工作。設置檢察長行政助理、業務部門黨支部專職副書記等職務，協助檢察長、業務部門負責人處理行政管理事務類工作。與地方黨委、上級檢察機關溝通協調，允許領導干部行政助理代為參加一些非重要的一些黨政會議和培訓，減少檢察機關內部自身一些培訓學習，確保領導干部集中時間精力辦理案件。三是建立檢察長集中辦案周制度。為避免檢察長日程安排不確定性造成延誤辦案情況，讓檢察長特別是分管副檢察長不受行政事務干擾，可探索將副檢察長分為兩組，確定互為AB角配合開展工作。每月可固定某兩周為檢察長、副檢察長集中辦案時間，在此期間一般情況下不安排全院性重要會議和培訓學習(特殊原因除外)，且當A角副檢察長集中辦理案件時，其參加外部行政會議或其他行政管理事務可由B角副檢察長代為處理，為檢察長辦案提供最大限度時間精力。四是建立首席檢察官助理制度。為擔任院領導的檢察官獨任辦案和參加檢察官辦案組時配備首席檢察官助理，首席檢察官除承擔普通輔助人員調查收集證據、核實證據、草擬法律文書、參加訊問公訴等輔助工作職責外，還負責統籌管理和協調指導其他輔助人員開展輔助工作，確保擔任院領導的檢察官集中直接辦案。

檢察機關領導干部直接辦理案件作為落實檢察辦案責任制改革的創新機制，在當前檢力資源短缺態勢下能有效推動化解”案多人少”矛盾，提升檢察隊伍職業水平，應當在今后的司法實踐和改革推進過程中不斷加強探索，進一步健全完善直接辦案制度內容。

[1]肖瑋.檢察長直接辦案體現司法活動親歷性[N].檢察日報，2007-12-11.

[2]龍宗智.檢察官辦案責任制相關問題研究[J].中國法學，2015，(1).

[3]向波.檢察長辦案制度的價值思考[J].中國檢察，2015，(6).

[4]龍宗智.檢察機關辦案方式的適度司法化改革[J].法學研究，2013，(1).

[5]林中明.“檢察長首先是個辦案檢察官”——檢察改革新變化：上海各級檢察長直接辦案側記[J].上海人大，2015，(9).

[6]徐日丹.檢察長辦案不僅僅是出庭[N].檢察日報，2008-12-31.

[7]張雪樵.檢察長出庭公訴制度芻議[J].人民檢察，2005，(1).

[責任編輯:陳晨]

D926

：A

：1008-7966(2017)05-0133-04

2016-00-00

傅靜(1987-)，女，重慶人，檢察官助理。