產業園區財稅存在的法律問題及原因分析

(綿陽市工商業聯合會,四川 綿陽 621000)

產業園區財稅存在的法律問題及原因分析

周家宇

(綿陽市工商業聯合會,四川 綿陽 621000)

經過三十多年的發展，我國產業園區已經成為推動社會經濟發展的重要力量，但是產業園區在發展過程中也存在著很多問題，特別是在產業園區財稅方面，各級政府普遍通過財稅優惠政策的傾斜，為園區的發展提供優惠政策資源，但是由于我國產業園區法制建設不足，高層級立法和相關法律規范體系的缺位，導致了財稅優惠過多過亂的嚴重問題。在全面推進國民經濟發展、激活存量擴大增量、促進產業園區經濟健康快速發展的今天，構建健全的產業園區財稅法律規范體系十分重要。

產業園區；財稅；法律問題；原因分析；法律對策

近年來，大量學者從經濟學、管理學以及法律制度的角度對產業園區存在的問題以及相應的解決措施進行了研究，通過分析研究和實地考察，發現我國各級產業園區存在的問題較多，最突出的問題是法律制度缺位。《國務院辦公廳關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》第6條中明確提出要打造國家級經濟技術開發區法治化的運營環境，促進國家級經開區依法規范發展。該《意見》中強調增強國家級經濟開發區法治環境建設，成為國家對其他各類產業園區建設的內在要求。

通過對我國產業園區財稅制度的立法和國內典型園區財稅的實證考察，可以看出，我國關于產業園區財稅政策支持方面，既存在宏觀層面上的產業園區財稅優惠政策立法的不足，也包含微觀層面上法治化實施機制的短缺。總而言之，產業園區財稅制度沒有很好地納入法治軌道。

一、產業園區財稅存在的法律問題

(一)缺乏高層級立法規范

就立法而言，設立產業園區并具有地方立法權的省、市大多制定了園區相關地方性法規，但與產業園區相關的基本法卻長期缺位。1997年和1999年，全國人大常委會曾兩度審議《開發區立法(草案)》，但因超過立法規定的時限，而沒有獲準。另外，在2005年頒布的《關于促進國家級經濟技術開發區進一步提高發展水平若干意見的通知》中明確提及，盡快制定《國家級經濟技術開發區管理條例》，但至今已經十年多，中央層面并未制定該《條例》。

財稅法治的核心要求就是在法治社會里，財政收支無論巨細，都理當通過立法的形式表達出來，才能取得其合法性。但在現實中，我國仍有一定數量園區的財稅優惠是以各級地方黨政的政策規定發布的，這離財稅法治還有很大差距。高層級立法規范的缺失，難以為產業園區的財稅政策提供強有力的制度保障，這也不符合建設社會主義法治國家的要義。

在產業園區財稅制度方面，因缺乏產業園區基本法，園區財稅相關制度和優惠政策一般由部門規章和省市級地方法規規定基本的財政方針，但因地方政府制定的園區條例未能及時修改，加之立法的分散化，地方政府和園區管委會多數會以指導意見、實施細則、通知等形式出臺一定期限內的產業園區財政制度和優惠規定，這就造成了財稅相關部門規章、地方政府條例和各種政策性的規范文件共同來指導產業園區財政實施的局面，形成了多層次、紛繁復雜的指導體系，這一現象在行政管理分散型的產業園區表現的尤為明顯。

學者熊偉指出：我國財稅優惠政策文件眾多，形式多樣，但并沒有建立一套完整的財稅優惠法律體系[1]。學者王霞也指出我國稅收優惠制度呈現出明顯的工具主義立法傾向，在實踐中不能實現法律制度應有的功能[2]。又因政策的靈活性和一定的時效性，其與法規的穩定性存在一定沖突，導致產業園區財政法律規范體系呈現出較為混亂的局面，難以真正有效地促進產業園區的創新發展。

(三)稅收法律制度不健全

就我國稅收相關法律而言，主要問題是稅收立法的層次較低、稅收法律體系結構不完整、稅收法定原則未貫徹到位等。具體來說，稅收立法層級低表現為存在過多的稅收暫行、試行條例，暫行、試行規定，通知，辦法等[3]。稅收法律體系不完整具體體現在法律缺位方面，“以財稅法規為主，以財稅法律為輔”。對此，學者劉劍文指出，我國稅收法律體系基本是由稅收行政法規、稅收部門規章以及其他稅收規范性文件組成，僅就數量而言，法律在其中所占的地位微不足道[4]。此外，稅收法律制度未能貫徹稅收法定原則表現為，在稅收立法實踐中存在大量的授權立法，大量授權立法的存在致使稅收立法低層次化與結構體系不完整，這削弱了稅法的嚴肅性和權威性，給健全稅收征管制度造成了諸多阻礙。

(四)財稅優惠政策缺乏法律依據

優惠政策因與上位法或者新法的規定發生沖突而歸于無效。各個地方產業園區條例中制定的企業所得稅優惠多是依據1988年出臺的《國務院關于鼓勵外商投資的規定》、1991年頒布的《外商投資企業和外國企業所得稅法》、以及1991發布的《國家高新技術產業開發區稅收政策的規定》。但2008年新《企業所得稅法》實行后，這些依據也失去效力，因為該法第28條規定高新技術企業的企業所得稅稅率統一為15%。在各個園區進出口關稅優惠方面也存在上述問題，各級政府關于產業園區法規、政策主要是根據1991年國務院制定的《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》中的進出口關稅優惠制定的。但1995年12月，國務院發布了《關于改革和調整進口稅收政策的通知》，改變了之前相關法規對包括產業園區在內的特定地域進出口關稅的優惠政策，這一規定導致了很多產業園區與其沖突的關稅優惠政策失去效力*相關具體內容是：“自1996年4月1日起，全國各類特定區域(包括經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、沿海開放城市、沿海經濟開放區、邊境對外開放城市、邊境經濟合作區、享受沿海開放城市政策的沿江開放城市和內陸開放城市、國家旅游度假區、上海浦東新區以及其他各類開發區)進口各類物資，一律按法定稅率征收關稅和進口環節稅”。。

在中央層級關于產業園區立法缺位的情況下，園區財稅優惠多由地方各級政府制定的產業園區條例加以規定，且大多規定得都比較籠統、模糊。但財政稅收優惠屬于產業園區最基本的法律關系，理應由全國性的產業園區基本法予以規定，但實際操作卻因園區條例籠統的規定難以執行，由地方政府或者園區管委會以意見、通知等形式制定細化政策或者以新的財稅優惠予以替代，違背相關立法原意。

二、園區財稅法律問題原因分析

(一)國家頂層設計不足

(2)對煤泥水桶物料進行預先分級處理，杜絕未經處理的煤泥水從煤泥水桶溢流管進入濃縮池，降低進入一段濃縮池的煤泥量。

從宏觀層面來看，我國缺少宏觀調控基本法[5]。中央層面商務部、科技部等分別負責經開區、高新區等不同產業園區的設立，中央部委、地方省市政府又負責不同級別園區的設立，各部委、各級政府既是各司其職，也是違背“多規合一”改革、缺乏整體全局規劃的表現，致使全國各類名目的產業園區泛濫，不僅圈占了大量土地，占用了大量社會資源，還導致園區建設同質化、出臺過多優惠政策惡性競爭的嚴重問題。由于園區頂層設計的缺乏，致使園區相關基本法律遲遲無法出臺，《開發區立法(草案)》已經擱置十多年。園區發展日新月異，但中央層級法律依然缺位，地方政府不得不通過地方立法和靈活政策來調控園區法，這就導致了園區指導體系“多規”并行，難以劃一的局面。

(二)法律制度供給不足

產業園區發展三十年來，國家對園區缺乏頂層設計、無國家戰略層面的規劃，導致對園區過于注重優惠政策的供給，而體系化的法律制度的供給不足。當前我國產業園區已經形成了由政策主導，部門規章以及地方立法來管理園區狀態，制約了產業園區在立法和法律體系方面的建設。

國際上成功產業園區的重要經驗是注重制度建設，努力營造園區良好法治環境[6]。產業園區基本法缺位，致使產業園區法律地位不明，園區管委會職能不健全，表現在財稅方面，導致園區財稅政策的實施主體、實施主體的權力和責任于法無據，這便伴隨著權力濫用和腐敗，特別是法律制度不健全，致使無法建立起園區有效的財稅實施程序和健全監督機制。

三、解決園區財稅問題的法律對策

當代國家的發展必須依靠制度和法治，國家治理能力的核心是法律制度供給與實施的能力[7]。學者們也從財稅法律角度對規范當前產業園區的財稅優惠等提出了自己的觀點。例如，熊偉指出規范財稅優惠應從法治原則角度，堅持量能課稅、合比例性和稅收法定[1]；邢會強認為應在賦予地方稅收權的同時規范地方過度的稅收優惠[8]。我國產業園區財稅制度存在的最大問題即是法治不足，因此，在深入貫徹十八大以來推進依法治國精神基礎上，要堅持加快實施創新驅動發展戰略，在深化科技體制改革、財稅體制改革、供給側改革的指引下，著重從構建完善的法律規范體系方面來規范產業園區財稅制度。

(一)健全財稅優惠相關立法

我國產業園區在立法和法律體系方面表現出較為明顯的滯后性和不足，亟待加快產業園區相關立法，盡可能以立法規范的形式來發布園區相關財稅政策，以此將園區財稅優惠納入法治化的軌道。而目前對于產業園區主要問題無基本法規定，地方立法和部門規章對以上問題存在無深入、宏觀層面把握的現狀，要實現產業園區轉型升級，亟待國家出臺更高層級的立法，對產業園區的基本問題予以明確規定。

“法治是良法之治”，就財稅和法治的關系而言，兩者具有天然的緊密關系[9]，進而可以說財稅法治的核心是良法善治[10]。目前各級產業園區實行的各項財稅政策亟待加強法律規范建設，以此加強產業園區財稅政策的延續性和連貫性，也便于相關主管部門監督執行，避免制定過于優惠的財稅政策，以此遏制地方園區存在的盲目和惡意競爭行為。

(二)制定完善的產業園區基本法

完善園區財稅法律制度，改善法律體系不健全的現狀，尤其是需要加強《中國產業園區法》制定。在產業園區基本法立法模式選擇上，有學者指出應采用區域立法模式以及借鑒臺灣地區和日、韓大陸法系產業園區立法經驗。對此，筆者認為對臺灣地區和日、韓在產業園區高等級立法及多層次立法的經驗應積極借鑒，但區域立法模式已經不合適我國產業園區法治建設的實際需求，而應采用全國統一立法的模式。

首先，在產業園區基本法立法原則上，應當注重貫徹財政法定原則和稅收法定原則。財政法定原則是指財政行為一定要滿足合法性的要求，且得到法律的明確規定或者立法機關的專門授權[11]，做到財政權力、義務和程序法定。鑒于產業園區財稅優惠過多過亂的客觀現實，稅收法定原則和財政法定原則在產業園區基本法中應得到更多的關注和貫徹。此外，在園區立法中要將促進創新、服務創新、保障創新作為立法的基本原則，在立法中需要系統、集中、深入地反映這一原則。

其次，在產業園區基本法內容上，應注意如下要點：(1)要依照經濟發展和產業聚集規律，遵循產業園區自身的發展規律，保證立法的科學性，同時兼顧園區社會性、經濟型和產業性的特點；(2)立足國內園區發展的基本情況，并積極吸收國際園區立法的先進經驗，立法應具有前瞻性；(3)應明確規定園區的法律地位、目標任務、申報條件、發展方向、產業導向、管理體制、運行程序、監督管理等，其中應專章規定“產業園區財稅法治建設與規范”，園區基本立法內容應遵循園區財稅的特定地域性、發展階段性、收支不平衡性和優惠性等特點，在此基礎上既保證財稅對園區發展的促進作用，又能更好地規范園區財稅，構建符合園區需要的財稅法律體系；(4)規范園區行政管理體制，健全監督體系，明確園區行政執法主體及其權力、責任等。

(三)建立多層次財稅規范體系

我國產業園區經過三十年的發展，很多園區都形成了符合自身特色的發展經驗，即使制定全國性統一的產業園區基本法，也難以涵蓋所有地方特色和園區發展經驗。應充分考慮產業園區財稅發展的階段性特征以及行政管理分散型園區財政管理的實際情況，準許各級地方政府乃至園區管理機構出臺因地制宜的財稅優惠政策。

一方面要加強產業園區財稅立法尤其是高層次立法，另一方面結合臺灣地區、韓國和日本等關于園區的多層次立法經驗，考慮建立多層次的財稅規范體系，允許省級地方政府和較大市地方政府根據轄區產業園區的實際情況因地制宜，“在統一法制的前提下，賦予地方一定的財稅立法權”，賦予產業園區在財政方面更大的自主權，改善目前各級園區存在的事權與財權不對稱的現狀。

各級政府在制定園區財稅優惠政策時，要以上位法律、法規為依據，不得與上位法發生沖突。如果是擁有地方立法權的機關，應以地方性法規這樣的規范形式來發布相關優惠政策；無地方立法權的機關，應以在形式上盡可能接近地方法規的規范性文件來發布。最終要構建起以《中國產業園區法》為核心，產業園區法律、法規、規章、地方性法規和地方政府規范性文件等相輔相成的多層次財稅規范體系，以此來促進園區的轉型升級。

四、結語

產業園區的稅收優惠政策為園區的發展注入了強大的動力，但是由于園區法制建設不足，基本法缺位等原因，導致園區財稅優惠過多過亂，規范體系混亂，稅收征管體制不健全等大量問題。如何通過完善相關法律制度促進園區財政稅收在經濟創新發展的形勢下充分發揮其積極作用，是一個重要的法律問題。因此，通過科學制定產業園區基本法，以基本法為核心，構建系統性、多層級的法律體系，用健全的法律體系來規范產業園區財稅優惠，指引園區的發展，才能更好的為園區的發展提供完善的法律制度保障。

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[責任編輯:劉曉慧]

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：1008-7966(2017)05-0086-03

2017-03-12

周家宇(1989-)，女(羌族)，四川綿陽人，副主任科員，法律碩士，主要從事經濟法學、生態經濟學研究。