比例原則視角下網約車數量管制的行政法分析

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(天津師范大學 法學院，天津 300387)

比例原則視角下網約車數量管制的行政法分析

白瑩瑩，尚海濤

(天津師范大學 法學院，天津 300387)

《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》正式實施后，各地在制定實施細則時對網約車設置了許多限制，其中數量管制成為爭議焦點之一。從行政法角度分析，各地立法文件內容上與《行政許可法》的規定相抵觸，有不合法之嫌；對網約車實施數量管制的合理性同樣存在不足。從比例原則的視角出發，各地政府轉變行政理念，采取“政+企”合作監管模式，更加具有妥當性、必要性和均衡性，更加符合網約車這一共享經濟新業態的發展趨勢。

網約車新規；數量管制；合法性；比例原則

《暫行辦法》自2016年11月1日起正式實施，而此后的實施效果如何，很大程度上取決于各地方政府制定的配套實施細則的質量。《暫行辦法》出臺后，各地因地制宜，紛紛發布了符合本地情況的實施細則。如針對司機和車輛牌照的戶籍，北京上海等地作出了“京人京車，滬人滬車”的規定，一些地方對網約車車輛的軸距、排量等方面也給出了具體限定條件。然而，對于各地陸續出臺的網約車細則，人們褒貶不一，其中爭議最大的便是北上廣等地規定各種限定條件對網約車實施數量管制的做法。筆者認為，這種變相地限制網約車數量、進而對網約車進行數量管制的方式，與傳統出租車的管制方式如出一轍，這種做法違背了共享經濟、“互聯網+”等新型發展理念，甚至存在政府“懶政”的嫌疑。從行政法的角度分析，這些措施的合法性與合理性也均待考證。

一、行政法上的數量管制

(一)數量管制的概念

要討論網約車的數量管制，就不得不先從在全國各地存在已久傳統出租車的數量管制談起。從本質上說，數量管制是一種行政許可，即政府對不符合其所設定條件的許可申請人不授予許可，從而達到該許可行為的數量被控制在一定范圍內的目的。就本文重點討論的出租車數量管制來說，它是指有關主管部門立足于城市公共交通發展狀況以及消費者的出行需求，通過設立有數量限制的行政許可等方式實現對一定區域內的出租車的數量進行控制。對出租車實行數量管制一方面緩解了城市交通擁擠問題，節省了社會資源，保證乘客能夠享受高水平的服務質量及乘車安全；而另一方面，數量供給有限易導致供需不平衡，乘客打車難度增加，城市中黑車橫行。因此，是否要徹底放開出租車數量管制，無論是在實踐中還是理論上都存在較大分歧。

(二)政府對傳統出租車行業的數量管制

在我國，作為公共交通的重要組成部分，出租車主要經過了三個發展過程：數量短缺時期——大發展時期——數量管制時期。以北京市為例，1993年對于出租車是大起大落的一年，從大發展到大發展的終結，反映的是面對出租車數量變動引起的社會不良反應，政府十分僵硬死板的處理方式——進行數量管制。自1993年以來，中央和地方相繼出臺了法律、行政法規、地方性法規、部門規章、政府規章和一些其他規范性文件，對出租車數量進行規制[1]，數量管制成為了政府管理出租汽車市場的重要舉措。然而，隨后糟糕的實施效果表明，實踐中出租車存在的系列問題并非是實行數量管制能夠解決的。

在理論上，許多專家學者對出租車適用數量管制問題進行了探討，形成了一些研究成果，有學者將其總結為“肯定說”、“折中說”、“否定說”三種觀點[2]。“肯定說”否定了市場自由競爭機制在解決交通擁堵、環境污染等方面的能力，認為只有政府采用數量管制等調控手段，才能更好地維護社會公共利益；“折中說”則采取中立態度，沒有直接地選擇放棄或者極力推崇數量管制的做法，而是認為應采取緩和的態度，放松數量管制，并試圖通過確立合理的參考指標，建構科學的評估機制[3]；“否定說”認為數量管制這一規制方式本身的科學性即有待商榷，主張應取消數量管制，并通過分析，探索出一種能夠實現各方利益均達到最大化的監管模式，提高社會生產效率，同時也能實現社會公平正義。相較之下，筆者更支持“折中說”。

(三)政府對網約車的數量管制

通常情況下，試卷得分達標良好等級的比重不允許小于74.49%。針對這一結果，專家展開反復性評定，最終保證意見的一致性。若良好等級的標準得分率被確定成75%，而測試的滿分是100分，那么良好等級標準則要設定成75分。

上文所述是基于傳統出租車的理論和實踐展開的，針對網約車而言，理論上專門研究網約車數量管制的文章尚不多見，而專門的法律法規也僅限于《暫行辦法》中第13條第2款——“城市人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定”，而此條規定相比于2015年10月10日發布的網約車暫行辦法征求意見稿中的第13條第2款——“城市人民政府對網絡預約出租汽車配置數量有規定和要求的，道路運輸管理機構依據其規定和要求，對車輛發放《道路運輸證》”，刪除了有關網約車數量的相關規定。表面上看，新規的這一變化回應了征求意見的過程中人們對數量管制的反對聲音，但筆者認為這樣的做法并不意味著取消了網約車的地方數量管控，反而為地方政府對網約車實行數量管制開了一個“口子”。實踐證明，隨后各地政府陸續出臺的實施細則中，數量管制的影子并不少見。

前文已述，各地政府套用傳統出租車的老辦法對網約車實施數量管制未獲得人們的廣泛認可，筆者也不敢貿然茍同。政府對網約車實施數量管制屬于設定了一項行政許可，而作為一種典型的行政行為，行政許可的作出必須同時符合行政法上合法性和合理性兩方面的要求。以下筆者將就我國政府對網約車實施數量管制是否合法、合理進行分析。

二、網約車數量管制的合法性考查——基于地方立法文件的合法性分析

由于中央將設定數量管制的權力讓渡給地方政府，并未在《暫行辦法》中直接作出規定，因此,這里我們僅討論地方政府通過頒布立法文件設立網約車數量管制的合法性問題。我國《立法法》第96條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第97條規定的權限予以改變或撤銷：(一)超越權限的；(二)下位法違反上位法規定的；(三)規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；(四)規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；(五)違反法定程序的。”有學者認為，由于第3項屬于政策性選擇問題，第4項的“不適當”的概念又過于寬泛，因此應將二者排除于第1、2、5項的違法情形之外，進而可以將我國行政立法行為的合法性要件概括為：職權合法、程序合法、內容合法[4]。職權合法，即要求行政機關在自己的職權范圍內制定立法文件，且不能濫用自己手中的職權；程序合法是指立法文件的制定應遵循《立法法》等程序性規定；內容合法要求下位法不得與上位法相抵觸，法律依據正確，符合社會發展的客觀需要，正確地體現和協調了各種利益關系。由于篇幅有限，且結合本文論述主題，筆者未將前兩個要件作為論述重點，不再贅述。下面主要分析對網約車實施數量管制的地方性立法文件在內容上是否合法。

從《行政許可法》的角度看，對網約車數量實行管制，就是對申請加入網約車的司機和車輛設置了一項“有數量限制的行政許可”，或者稱為“行政特許”、“特別許可”[5]。與特別許可相對應的是普通許可，我國《行政許可法》中并沒有十分明顯地對二者做出區分，但在《中華人民共和國行政許可法釋義》一書中，將《行政許可法》第12條第1、3、4、5項劃入到普通許可范圍內，即只有第2項“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”屬于有數量限制的“特別許可”。依據現有法律框架，能否將網約車納入該項“行政特許”的范圍之內，是存有很大爭議的。有論者認為，網約車與傳統出租車一樣，占用了城市公共道路資源，屬于需要由政府進行配置的事項；同時網約車面向社會公眾普遍開放，人們的乘車安全是政府部門不得不關心的“公共利益”，因此應對網約車按照第12條第2項對其進行數量管制。筆者認為，上述觀點忽視了網約車的共享經濟特征——能夠將大量社會閑散資源聚集起來得以利用，并且對于一輛網約車來說，非巡游攬客的特性使其只會在接受訂單時才出現在道路上，對公共資源的占用率遠不及傳統出租車高。此外，網約車已經有比較成熟的技術手段，在一定程度上解決了傳統出租車因信息不對稱產生的安全問題，對于社會公共利益的保護反而是一種促進。因此，對網約車實施數量管制不符合《行政許可法》第12條第2項所規定的有數量限制的特別許可的構成要件。

另外，根據《行政許可法》第13條的規定，即使屬于第12條5種情形之一，但是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設立行政許可。根據已有的實踐經驗，網約車充分利用移動互聯網信息技術，自身具有一套獨特的計價系統、服務系統、和市場調節系統，政府通過事后監管等方式即可解決其可能出現的問題，符合第13條規定的可以不設立行政許可的情形，理應不再設立行政許可。因此，各地立法文件中對網約車實施數量管制的合法性不足的原因可歸納為以下兩點：第一，網約車屬于《行政許可法》第13條規定的市場可以發揮調節作用的事項，政府可以不設立行政許可；第二，即使政府設立行政許可，也不能根據第12條第2項對其設立“行政特許”，即有數量限制的特別許可。所以，各地政府立法文件中作出的網約車數量管制規定與其上位法《行政許可法》的規定存在抵觸，不符合上述《立法法》中規定的內容合法要件，此類立法文件的合法性不足。

三、網約車數量管制的合理性考查——基于比例原則的分析

比例原則，也被成為行政法中的“帝王條款”，其基本含義是行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和適當性手段的選擇、保障公共利益和相對人權益的均衡，如為實現行政目的采取的行政行為可能對行政相對人的合法權益造成某種不良影響時，應將這種影響限制在盡量小的范疇和限度內，保持二者處于適中的比例。比例原則又包括妥當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則。以下以對網約車實施數量監管這一行政行為為研究對象，對這三個原則逐一展開分析。

(一)妥當性原則

妥當性原則，是指行政機關實施行政行為，應有利于其實現所預設的行政目的。如果該行為無助于行政目標的實現，行政機關應選擇其他的措施。經筆者比較，各地的網約車實施細則大都在第一條寫明了類似下面這樣的立法目的：“更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益”[6]。有論者認為各地作出對網約車數量管制的規定是出于實現“保障運營安全和乘客合法權益”這一重要目的，因此推定該行政行為符合妥當性原則的要求。筆者認為，過分強調網約車的安全問題是不恰當的，因為目前來看，接入平臺的網約車車輛問題、駕駛員的資質問題以及事故發生后保險理賠問題等都已經可以由平臺公司通過完善的技術和商業手段解決 ，隨著網約車合法地位的確立，針對這一新事物的法律規制體系也將逐漸建立。

從立法者的角度來看，通過限制進入城市出租車市場的網約車數量，既能夠保證網約車在原有基礎上繼續方便社會公眾的出行，又能夠將之約束在地方政府的可控范圍內，減少網約車可能帶來的社會風險，是一舉多得的好辦法。但在選擇實現目的的手段時，立法主體忽視了數量管制方式的弊端，欠缺對其他同樣可以實現目的的手段的考量。

政府為了實現對網約車進行有效管理和控制的行政目標，“大致說來，可采取的治理模式主要有三種：一是由國家作為唯一的管理主體，實行封閉性和單向度管理的國家管理模式；二是由國家與各種社會自治組織共同作為管理主體，實行半封閉和單向度的公共管理模式；三是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與這兩種基本元素綜合而成的公共治理模式，其典型特征是開放性和雙向度”[7]。政府采取數量管制這種事前許可的方式就屬于典型的第一種模式，在事前就給相對人設置許許多多的門檻，以求把將來可能發生的問題“扼殺在搖籃里”；對于第二種模式，常見的有“事中指導+監管”的方式，即政府將一部分監管權力外放給各種有資質的的社會自治機構，并通過與這些組織合作實現一部分管理權力的保留，相比第一種模式已有了一些開放性和靈活性；在第三種模式中，監管主體范圍有了更多的擴大，開放程度更加提高，不僅社會團體可以作為社會治理共同體的一部分，普通公眾也可以參與進來，貢獻自己的一份力量。顯然，當今社會已經進入到一個全新的共享經濟時代，社會的不斷變革正在“倒逼”政府轉變治理理念，創新行政手段。政府對待網約車這一新型的共享經濟業態，理應順應時代發展潮流，創新監管方式，將更多的權力交給市場這一雙“無形的手”，擴大治理共同體的主體范圍，讓普通民眾擁有更多話語權。筆者認為，理想的網約車監管模式應是：政府監管網約車平臺公司、平臺公司監管網約車車輛和網約車司機，建立符合“互聯網+”發展方向的“政+企”網約車監管新路徑[8]。

(二)必要性原則

必要性原則，又被稱為“最小損害原則”，是指行政機關在實施行政行為時，必須在多種可選方式中選擇對行政相對人權益損害最小的一種。因此這里就必須分析采取數量管制手段與采取“政+企”監管手段的不同情況下，哪一種方式對行政相對人損害最小。

對于數量管制來說，雖然這種手段符合行政機關慣常的管理思路，能夠將網約車更好地置于政府的掌控之內，但其一旦實施，其可能帶來的損害是可以明顯預知的。首先，對網約車實施數量管制，對意欲加入網約車行業的司機或者車主的財產權和勞動權構成了過度限制[9]。根據物權法的規定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有使用、收益的權利，汽車屬于車主的私有財產，車主有權利用它進行相關的生產經營并獲得收益。其次，勞動權也是公民的一項基本權利，公民有權開展一系列腦力、體力勞動，有權通過自己的勞動獲得報酬、維持生計。因此，如若因為車籍、司機戶籍不符合所謂的要求就不允許其在某一地域內從事網約車營業，就對其財產權和勞動權造成了限制。再次，通過數量管制排除了一些車輛進入網約車市場，降低了社會閑置車輛的利用率，從而因供需不平衡導致公眾的出行效率有所降低，被排除的網約車最終還會有一部分回歸到黑車的行列中去，城市黑車橫行的社會問題依舊沒有得到處理。最后，如果對網約車實施有數量限制的行政許可，也有可能造成“權力尋租”等腐敗問題和其他負面后果，間接對相對人的權益造成了損害，于實現社會公共利益不利。

如果采取“政+企”的監管模式，政府以一種“守夜人”的身份出現在網約車的規制體系中，僅需通過與網約車平臺實現對接，直接管理網約車平臺，進而間接管理網約車。這其中對于相對人不是沒有限制，而是將這種限制其自由的權力交于市場去決定，由網約車平臺具體監控。這種模式下，雖然網約車平臺承擔了更多的監管責任，同時還要承擔監管不力的法律后果，但由于網約車擁有天然的優勢——互聯網大數據技術，網約車平臺直接進行監管相比由政府進行監管成本更低，效果也更好。此外，為了進行線下審核、開展培訓等程序，企業會花費較大的財力、人力成本，為減少企業經濟成本的投入，政府可以適當對企業進行財政補貼。同時，對于被監管的一方來說，在滿足基本的準入條件后，司機、乘客等主體的行為就更多地受市場變化的影響，市場供需決定了其是否進入網約車行列中。很明顯，相比于數量管制的方式，這種管制模式減少了對相對人權利的限制，也避免了許多可能滋生的社會問題，是對相對人權益侵害更小的方式，更符合必要性的要求。

(三)均衡性原則

均衡性原則，又稱為狹義的比例原則，是指國家的限制手段不應當顧此失彼、得不償失，達到某種目的而損害其他更加重要、更值得保護的利益[10]。筆者認為，相較之下，“政+企”的監管模式更有利于實現對網約車進行監管的目的，更加符合均衡性的要求。

1.“政+企”監管模式的運作方式

在“政+企”監管模式下，網約車平臺充分利用互聯網大數據這一重要手段，一方面接入網約車車輛、司機和乘客，對所有接入平臺的車輛和司機都進行嚴格的資質審核，充分記錄接入平臺的車輛、司機和乘客的真實信息，并利用技術手段對相關主體的信息安全進行保護；另一方面，網約車平臺應與政府監管部門相互合作，將網約車的基本情況、司機的基本信息和服務質量、乘客的基本信息、乘車路線、雙方互相評價的信息等實時報備給政府監管部門，實現信息共享，便捷政府部門開展數據監控。通過政府和網約車平臺的合作監管，政府不直接參與具體監管，而是制定相關標準，交由網約車平臺具體實施標準，前者宏觀檢測市場運行，評估監管效果，后者則深入到網約車運行的每一環節，從進入到參與經營再到最終退出市場，網約車平臺不但享有監管的權力，同樣也應承擔監管不力的法律后果。這種“政府管平臺，平臺管網約車”的合作監管模式，既提高了行政行為的效率，節省了大量執法資源，又能夠保證網約車在一種良好的管制體系下健康發展。

2.“政+企”監管模式的均衡性分析

首先，“政+企”的監管模式不再用“有數量限制的行政許可”這一門檻限制網約車的準入，相比傳統的出租車的嚴格要求，門檻相對較低，更有利于網約車滿足乘客個性化、差異化的乘車需求，利用技術手段提升用戶體驗，提高了服務質量，積極地促進了互聯網技術在出租汽車領域的應用，讓“互聯網+出行”更加深入人心。其次，在這種模式下，保證了網約車能夠繼續發揮其整合社會閑散資源、促進資源共享的作用。在以往，由于出租車數量實行嚴格管制，一些即使欲合法進入的人也無法參與出租車行業，導致大量社會閑散資源得不到利用，一些地方還大量存在著黑車市場，擾亂了城市交通秩序。網約車的合法化激活了出租車市場，解決了長期存在如就業問題、黑車問題等社會問題，存在明顯的正面社會效應。最后，“政+企”的監管模式能夠很好地解決了網約車可能存在的因監管不力產生的安全問題。因為目前來看，接入平臺的網約車車輛問題、駕駛員的資質問題以及事故發生后保險理賠問題等都已經可以由平臺公司通過完善的技術和商業手段解決，并且隨著網約車合法地位的確立，針對這一新事物的法律規制體系也將逐漸建立。在這一合理的規制體系下，網約車平臺按照法律法規規定實施對網約車的第一層直接監管，將每一輛網約車的真實信息予以記錄并向政府主管部門備案，后者在宏觀層面對網約車進行第二層間接監管，通過這種雙重監管將網約車的社會風險降到最低。這樣一來，政府部門通過最小的執法成本就能獲得最大的行政效益，也更加符合現代行政理念。綜上，在“政+企”的監管模式下，行政手段與其要實現的行政目的實現了最大程度的價值均衡，更加符合狹義的比例原則要求。

作為“互聯網+出行”的代表，網約車的普及已經成為不可阻擋的社會發展趨勢。與傳統出租車相比，網約車更好地實現了對社會閑散資源的充分利用，促進了社會資源共享，同時利用互聯網數據技術對乘客安全提供了保障。然而面對新事物，各地政府不應強行套用過去死板的數量管制方式，否則將帶來牌照上漲、黑車問題難以解決、管理成本增加等負面效應。正如一切改革一樣，放開網約車數量管制牽涉到多方利益，并非一朝一夕就能實現的。目前，我國已有多個省市將數量管制納入了本地的網約車實施細則中，剛出臺不久的立法不可能在短期內就發生變更，且已有網約車平臺對政府的立法做了積極的回應，開始逐步停止向不符合條件的網約車司機派單。人們在剛開始接觸新事物時總會表現出謹慎，就如同出租車的發展歷程一樣。但事實證明，錯誤的政策不會被一直沿用下去，如今世界各國逐步放松出租車數量管制已是大勢所趨。因此，在經歷了一段時間的試驗和總結經驗后，應轉變行政理念，逐步放開網約車數量管制，明確市場在網約車運行過程中的主導性作用，通過構建科學合理的評估體系，對影響網約車運行的指標進行評估，改“堵”為“疏”，采取“政+企”的監管模式，賦予網約車平臺以較大的自主，進而更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，保障運營安全和乘客合法權益，以最終促進網約車這一共享經濟新業態迸發更大的發展活力。

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[責任編輯:鄭男]

D922.1

：A

：1008-7966(2017)05-0020-04

2017-05-12

白瑩瑩(1995-)，女，河南周口人，2014級法學專業學生;尚海濤(1982-),男，山東海博人，副教授。