“十三五”期間我國海島綜合管理發展對策研究

李晴，李方，于姬，馬恭博，付元賓，王傳珺

(國家海洋環境監測中心 大連 116023)

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“十三五”期間我國海島綜合管理發展對策研究

李晴，李方，于姬，馬恭博，付元賓，王傳珺

(國家海洋環境監測中心 大連 116023)

加強海島資源管控、保護海島生態環境，促進海島綜合服務功能有效發揮，是我國海島管理向綜合管控發展的重要方向。文章在總結我國海島保護與管理現狀基礎上，剖析海島保護與管理存在的主要問題，分析海島管理面臨的形勢，提出“十三五”期間我國海島綜合管理的對策建議。

海島綜合管理；資源管控；海島生態環境保護；“十三五”規劃

1 我國海島保護管理現狀

1.1 海島資源環境保護初見成效

1.1.1 海島自然保護區建設

海島資源環境保護的重要措施之一是建設各類海島自然保護區。目前我國已建立涉及海島的各級自然保護區和特別保護區180個，涉及約2 300個海島。主要保護對象涉及領?；c、珍稀動植物、重要海洋漁業資源、海島特殊地形地貌及自然景觀等[1]。部分海島對海島生物多樣性和重要生態棲息地進行就地保護，已在5個海島(島群)開展與海島物種登記的相關工作的前期研究。

1.1.2 海島綜合整治與生態修復

針對近年來海島生態環境破壞的問題，從2010年起國家和地方逐步投入巨資開展海島綜合整治和生態修復工作。截至2015年累計投入資金超過64億元，其中中央財政累計投入約36億元、地方政府配套投入約26億元、企業出資約3億元。已支持海島生態修復項目169項，主要整治修復項目涉及海島垃圾及污水處理工程、海島沙灘修復與島體岸線整治、海島植被修復工程、海島周邊典型生態系統(紅樹林、珊瑚礁)生態修復工程、海島淡水資源養護工程等[2]。浙江、福建、廣東等省的“封島育林”“封島護養”工程取得初步成效。

1.2 海島開發利用條件顯著改善

無居民海島對維護國家海洋權益，促進海洋資源合理開發、保護海域生態環境及海洋生物多樣性、促進海洋防災減災等方面具有重要作用，國家在無居民海島開發與利用基礎設施建設方面取得較大進展。如，建立航標、燈塔等公益設施、建立海洋環境監測機構等；通過大陸引水、雨水收集設施、海水淡化等途徑推進海島(列島)淡水資源保護與利用工作；積極開展可再生能源建設；開展海島生態試驗基地建設以及規劃選址與論證；在無居民海島新建防潮、防浪設施，有力促進海島防災減災能力建設。目前已經在280個無居民海島實現電力供應，其中224個無居民海島實現24 h供電[3]。

1.3 海島人居環境有效改善

我國有居民海島一直遵循陸地區域管理模式，但受交通等不利因素的影響，人居環境建設發展長期滯后于大陸地區。自全國海島保護規劃實施以來，各級政府加大對海島地區基礎設施建設的投入，海島居民的生活條件明顯改善。

能源方面，通過多種供電方式已實現443個有居民海島的電力供應，其中408個海島實現24 h供電。通過可再生能源專項資金等多種渠道，在大管島、大萬山島和東澳島等9個海島已建設多能互補示范電站工程和電網系統工程，總裝機容量超過15 MW，提升海島居民、游客及公益設施用電保障能力；風能在遼寧長海大長山島，浙江衢山島、大小長涂島，福建東山島、南日島、海壇島，廣東南澳島和萬山群島得到推廣利用。交通方面，全國海島已建成機場9個；建設連島橋梁133座；建設連島海底隧道6條；已建成港口碼頭1 222個，其中，客貨碼頭719個，漁港碼頭423個，公務碼頭80個；等級公路總長6 052 km。供水方面，全國已查明有淡水存儲或供應的海島667個，其中有居民海島455個、無居民海島212個；沿海各地區主要通過大陸引水、雨水收集設施、海水淡化等途徑推進海島(列島)的淡水資源保護與利用工作，截至2015年年底，已建成各類儲水水庫512個、大陸引水工程101個、海水淡化工程55個。污水固廢處理方面，截至2015年年底，我國海島上已建成污水處理廠118個、垃圾處理廠68個；2015年污水處理量為25.258萬t、垃圾處理量為231萬t[4]。

1.4 海島權益維護工作穩步開展

截至目前，我國共公布包括釣魚島及其附屬島嶼在內的94個領?；c。為進一步維護海洋權益，已啟動領?；c保護范圍選劃工作，開展部分領?；c海島的整治修復工程，并建立監視系統。

1.5 海島管理日趨規范

我國海島保護規劃與法制建設長足發展。保護規劃方面，已初步建立起涵蓋全國、省域、區域性和單島的規劃管理體系，2012年3月《全國海島保護規劃》經國務院批準正式頒布實施，截至2015年年底遼寧省、河北省、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區9個省級海島保護規劃已獲省級人民政府批準并實施。法制建設方面，為貫徹落實《中華人民共和國海島保護法》，國家和地方針對海島規劃、海島保護、海島開發利用、海島監視監測與海島執法監察等工作，出臺了系列配套制度和標準，有力保證《中華人民共和國海島保護法》確立的各項制度的落實[4]。無居民海島開發利用秩序也得到規范。

2 我國海島綜合管理存在的主要問題

2.1 海島管理基礎信息缺乏

對已積累的數據信息挖掘利用不夠，服務管理的效能未充分發揮；海島管理需要的資源環境、使用情況等關鍵本底數據信息嚴重缺失；反映海島資源環境變化趨勢、潛在風險等的動態數據信息基本空白。管理基礎信息的缺失導致各級海洋行政主管部門難以及時掌握海島開發利用狀況和資源環境條件變化情況，造成各項管理工作的被動與滯后。

2.2 支撐業務體系發展滯后

目前，海島常態化監視監測體系建設取得很大進展，初步解決從“無”到“有”的問題，但受經費、人員、技術和組織管理等因素影響，業務推進阻力較大，實際效果距離服務管理仍有較大差距；海島調查統計、管理信息系統、生態評估等發展緩慢，海島管理科學化、專業化水平亟待提高；頂層設計、技術引領相關的專業技術隊伍未能同步跟進。

2.3 配套政策制度亟待完善

現有配套政策制度的實施力度有待加強，確保政策制度的延續性，進一步推進省級以下海島保護規劃工作，進一步加強有居民海島生態保護和特殊用途海島保護。此外，對海島保護和使用的辯證關系及海島系統綜合服務功能的認知有待加強。

2.4 缺少重大項目工程引領

在海島地名普查工作后，資源環境調查工作有待進一步擴展和深化。海島整治修復、海島保護專項等項目取得一定進展，但項目分散、效果有限，缺少有影響力的成果。在海疆拓展、戰略要道保障方面，綜合協調等職能發揮不夠。此外，在海洋生態系統保育、海區經濟社會發展和陸海統籌發展支撐方面，缺少以海島為核心的重大工程項目。

3 我國海島管理面臨的形勢

海洋強國戰略的提出對我國海洋事業的發展提出了更高的要求。2015年黨中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，對加強生態文明建設做出了細致的部署和周密的安排?！秶液Ｑ缶趾Ｑ笊鷳B文明建設實施方案》的印發使我國海洋生態文明建設的時間表和路線圖得以清晰描繪。按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，在服從服務國民經濟和社會發展大局中準確定位、主動作為，成為“十三五”期間我國海洋事業發展的重要方向。

3.1 海島生態保護已成為海島發展的前置條件

夯實經濟富海、依法治海、生態管海、維權護海和能力強海五大體系，實施“藍色海灣、南紅北柳、生態島礁、智慧海洋、雪龍探極、蛟龍探海”六項重點工程，奮力開創海洋強國建設新局面是“十三五”期間我國海洋事業重點布局的領域。在生態管海的大格局中，海島生態保護必將成為海島發展的前置條件。如何將“保護優先”落到實處，找準海島生態環境、歷史文化保護與海島資源利用的平衡點，在保持海島環境不被破壞的前提下，最大限度地發揮海島的優勢與價值，實現海島的可持續發展，將是未來海島綜合管理面臨的新問題。

3.2 海島經濟發展方式面臨優化和調整

隨著對外交往的全方位開展，我國海洋在國際交流合作中的地位愈發重要。21世紀海上絲綢之路建設是我國海洋事業和海洋經濟發展的重要戰略，也為我國海島發展帶來新的機遇與挑戰。海島在保障基地建設、補給中轉和新型旅游模式等方面有巨大潛力，將發揮出獨特作用。如何合理利用海島的地緣優勢，因島制宜，加大海島在港口、商貿、旅游、物流、科技、教育等領域的開發力度，充分發揮和挖掘海島自身價值，分析研究新形勢下海島的發展模式，形成海島經濟發展和生態文明建設的品牌和窗口，為海上絲綢之路建設提供有力支點，將成為未來我國海島綜合管理面臨的關鍵問題。

3.3 海洋權益保障對島礁管控提出更高的要求

我國與海上鄰國存在海洋權益爭端主要圍繞島礁展開。“十八大”以來，我國政府對海洋權益維護表現出更為堅決的態度和立場，未來鞏固我國海洋權益和利益維護體系、持續開展海上維權常態化巡航執法，對重要海域和島礁的管控能力建設提出更高要求，海島保護與開發的空間布局亟須進行戰略性優化與調整。

3.4 科學保護海島亟須提高對海島的認知水平

科學管理是有效保護海島生態環境、合理利用海島資源的重要保障?！翱茖W發展觀”和“海洋生態文明”等理念對海島管理提出更高要求，公眾對海島的關注正逐漸從經濟價值向生態價值轉變。對于管理者而言，對海島“重經濟效益，輕生態效益”的傳統觀念亟須轉變，作為管理決策基礎的海島認知能力和水平亟待提高。

4 “十三五”期間我國海島綜合管理的對策建議

在新形勢下，站在建設海洋強國的戰略高度，為充分發揮海島資源在國家生態文明建設、海洋發展戰略實施中的重大作用，必須進一步加強海島資源管控、保護海島生態環境，促進海島綜合服務功能的有效發揮?；诖?，“十三五”期間我國海島綜合管理應更加重視海島管理理念轉變、基礎平臺搭建、基礎制度保障及重大專項引領等方面。

4.1 重視海島綜合管理

長期以來，我國海島管理工作都圍繞海島的自然資源屬性開展，這對于我國海島管理起步晚、基礎薄弱的階段來說，具有其歷史優勢。但從新時期國家海洋綜合管理的發展要求和海島管理的國際發展趨勢來看，單純從資源的視角開展海島綜合管理工作已經不能滿足未來海島綜合管理發展的需求。在海洋綜合管理新常態下，海島管理應從傳統資源管理向綜合服務管理轉變。

4.1.1 重視海島資源功能與服務功能的辯證統一

海島的保護與利用高度統一。對于大型海島，鑒于其島陸生態系統有一定彈性和恢復力，可通過劃定生態紅線方式來確定保護對象和保護范圍，限制和規范人為活動，使島陸典型生態系統保護和海島資源的開發利用得以協調。但我國大部分無居民海島空間狹小，單個海島島陸資源較為匱乏、生態系統極為脆弱，保護和利用矛盾突出，不易協調，而作為海區海洋生態系統的一部分，從維持區域(海區)、島群綜合服務功能出發，或可找出此類海島保護和利用相協調的途徑。

4.1.2 重視海島在海洋功能鏈條中的區域功能

海島在海洋功能鏈條中主要發揮節點作用，其獨立性、脆弱性、資源有限性、對外高強依賴性決定其綜合功能的發揮必須植根于其所處區域(海區)資源環境條件、保護和發展需求。海島保護與利用必須與區域(海區)的海洋經濟發展、海洋生態保護、海洋環境改善、海洋權益維護等保持一致，并最終落實在節點、平臺等綜合服務功能建設上。

4.1.3 重視海島與其外部環境的系統聯動

海島系統運行維持過程的物流、能流和信息流與外部環境密不可分，人為活動介入后更增強了其外部依賴性。海島系統功能的維持和改良離不開其周邊海域、鄰近海島和鄰近陸地的經濟、社會、生態、環境等多方面功能支持。海島的發展不應僅局限島陸(海島岸線以上)，而應統籌考慮與周邊海域、海島與海島、海島與陸地之間的系統聯動。

4.2 構建海島綜合管理基礎業務體系

4.2.1 重視海島綜合管理的基礎性數據獲取工作

海島綜合管理的關鍵是對海島基礎本底數據的掌握，沒有翔實的基礎性數據資料，海島綜合管理如無源之水，這是現階段海島管理工作中存在的問題。未來海島綜合管理要求各級海洋行政主管部門及時掌握海島開發利用和資源環境條件變化情況?！笆濉逼陂g應重視海島資源環境調查與評估這一基礎性數據獲取工作的開展。

通過海島資源環境調查與評估，逐步開展典型海島及周邊海域資源環境調查、物種資源控制因子調查評估，對海島及周邊海域使用情況進行核查，逐步摸清已開發利用無居民海島、權益海島和典型生態系統海島及周邊海域空間、礦產、能源等資源狀況，分析和評價海島資源環境保護與利用現狀及可用資源潛力情況，為保護海島及其周邊海域生態系統、合理利用海島資源、加強海島管理、維護國家海洋權益提供基礎數據和科學依據。

4.2.2 構建綜合管理業務體系

針對目前信息獲取、分析、管理等的困難，構建以監視監測為核心的業務體系，在海島監視監測業務體系運行的基礎上建設海島綜合管理信息系統，開展海島資源環境綜合評價，發布監視監測、調查統計等公報，為海島綜合管理提供支撐。

海島監視監測業務體系建設與運行。以“查清本底、全面監視、重點監測、有效監管”為基本思路，有重點、有層次地逐步推進海島監視監測業務工作。結合現場調查、衛星遙感、遠程監控等多種手段，整合海島管理及信息資源，構建分類型、多層級、實時立體的國家海島監視監測網絡體系，實現監視監測數據業務化獲取、分析與應用服務，使海島監視監測成為海島管理工作的有力抓手。

海島資源環境綜合評價和公報。定期評價海島開發保護和生態環境現狀，分析海島資源環境變化趨勢和潛在的風險，發布監視監測、調查統計等公報，提供基礎數據和科學依據，為海島保護、涉島工程建設、涉島政策制定提供決策支持。

國家海島管理信息系統設計與建設。以調查統計工作為基礎，緊密銜接海島監視監測工作，構建國家海島數據庫；設計開發國家海島綜合管控平臺；開發服務管理的數據產品，做好數據共享服務，有效發揮其對海島科研、涉島保護與開發、涉島政策制定的支持作用。

4.3 重視完善海島綜合管理的配套政策制度

4.3.1 規范使用管理

嚴格無居民海島使用審批，完成《無居民海島審批辦法》的報批工作；開展《無居民海島開發指導意見》等制修訂工作，規范無居民海島開發利用過程管理；探索海島利用過程中各類產權登記制度，逐步規范法前用島、公益用島、臨時用島管理；制定無居民海島價值評估、海島有償使用、市場化配置等制度規范。

4.3.2 強化生態保護

探索建立海島生態紅線制度、海島生態補償和生態損害賠償機制；制定加強海島整治修復與生態建設項目的指導和監管的制度規范；制定針對海島典型物種及控制因子的保護制度規范，探索開展海島生態區劃與示范；制定加強海島保護區管理的有關制度規范。

4.3.3 加強監督管理

在梳理事權責任的基礎上，簡政放權，深化行政審批制度改革，建立協調機制，提高行政審批事項和重大項目辦理效率；制定海島及周邊海域的保護和利用情況監督檢查細則和技術規范；完善針對海島違法行為的監督處理制度規范。

4.4 重視海島綜合管理重大專項的引領作用

以“生態島礁”工程為基礎，謀劃重大海島專項，在保護海島生態的基礎上有效發揮海島的綜合服務功能，為海洋生態保護、海洋經濟發展、海洋權益維護和海洋科技探索提供支持，通過重大專項工程的引領作用提升海島綜合管理效能。

4.4.1 “魅力綠島”海島生態環境綜合保護工程

開展受損島體、植被、岸線、沙灘及周邊海域等修復，開展海島珍稀瀕危動植物棲息地生境調查和保育、修復，恢復海島及周邊海域生態系統的服務功能。開展海島生態文明建設示范，實施海島淡水資源保護與利用、可再生能源建設、典型生態系統和物種多樣性保護、海島防災減災等海島生態環境保護示范工程建設。加強海島歷史遺跡、土著文化、特色建筑、歷史街區的保護，建設以海島文化保護為核心的海洋保護區，促進協調發展。

4.4.2 海上通道保障服務工程

服務“一帶一路”國家戰略的實施，發揮海上絲綢之路沿線的關鍵海島保障安全、提供便利、中轉補給等節點服務功能，開展近岸和遠海重點海島中轉站、補給站、助航設施、海洋保護區、遠洋漁業基地、戰略基地等基礎設施建設，為海上戰略通道建設和運行提供保障。

4.4.3 邊遠和權益海島保障能力建設工程

針對邊遠和權益海島設施缺、管控弱、維護難等問題，建立完善應對突發事件的應急保障工作機制。加強權益海島及周邊海域遠程監控設施建設，為海島保護和利用提供基礎資料和依據。

4.4.4 海島野外實驗站網建設工程

充分發揮海島區位優勢，結合公益用島示范工程，開展島基海洋綜合監測、預警實驗基地的生態建設實驗，逐步建立海島野外實驗站網，發揮海島對海洋綜合管控、海洋科研發展的服務功能。

[1] 朱艷.我國海洋保護區建設與管理研究[D].廈門：廈門大學，2009.

[2] 毋瑾超，仲崇峻，程杰，等.海島生態修復與環境保護[M].北京：海洋出版社，2013：295-304.

[3] 趙立明.海島整治修復項目管理現狀分析與建議[J].海洋開發與管理，2013，30(6)：47-50.

[4] 國家海洋局.2015年海島統計調查公報[EB/OL].(2016-12-27)[2017-03-12].http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/hdtjdc/201612/t20161227_54241.html.

Integrated Management of Island during the Period of the 13th Five-Year Plan in China

LI Qing，LI Fang，YU Ji，MA Gongbo，FU Yuanbin，WANG Chuanjun

(National Marine Environment Monitoring Center，Dalian 116023，China)

It is an important developing direction for China to strengthen the resources control and ecological environment protection of island，which could give full scope to the comprehensive service functions of island.Based on the summary of the status quo of island conservation and management，the paper analyzed the main problems and new situation of island management in China.Suggestions on the integrated management of island during the period of 13th Five-Year Plan in China were also provided.

Integrated management of island，Resources control，Ecological environment protection，The 13th Five-Year plan

2016-04-27；

2017-03-13

海洋公益性行業科研專項經費項目(201505012)；國家海洋環境監測中心博士啟動基金項目(2014-A-70).

李晴，高級工程師，博士，研究方向為海島綜合管理、海島管理決策支持，電子信箱：qli@nmemc.org.cn

李方，副研究員，博士，研究方向為海洋空間資源管理與GIS技術應用、海島保護與利用、海島海岸帶整治修復，電子信箱：fli@nmemc.org.cn

P74

A

1005-9857(2017)04-0088-05