國家監察體制改革背景下行政監察制度的轉型

劉峰銘

（中南財經政法大學，湖北武漢 430073）

·法律園地

國家監察體制改革背景下行政監察制度的轉型

劉峰銘

（中南財經政法大學，湖北武漢 430073）

國家監察體制改革助推從行政監察到國家監察的制度升級，接踵而至的是行政監察制度的存廢問題。作為行政系統內部的一種專門監督方式，行政監察因其專業性、綜合性和實體性等特征，具有其他監督方式不可替代的重要作用。為順應國家監察體制改革，行政監察在體制上應改雙重領導為垂直領導，增強行政監察的獨立性；在職能上應從側重對人監督轉向對事監督，強化執法監察和效能監察職能；在機構上應整合行政監察和審計機關，組建監審合一的監督機構。行政監察制度的轉型當以修訂《行政監察法》為保障，立足長遠則應適時制定一部統領行政監察和審計監督的法律。

國家監察；行政監察；制度轉型

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），拉開了國家監察體制改革的序幕。緊接著，2016年12月25日，全國人大常委會作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），為改革提供了法治保障。國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，故而引起了社會各界尤其是法學界的高度關注和廣泛討論。國家監察制度脫胎于行政監察制度，在國家監察體制改革背景下，行政監察制度何去何從是一個極為重要的問題。本文試就此作出探討。

一、從行政監察到國家監察的制度升級

我國行政監察在制度設計上存在監察主體地位低、監察職權措施少、監察對象范圍窄等諸多弊病，嚴重影響了行政監察的制度功效。此次監察體制改革在試點地區設立了位高、權重、面廣的監察委員會，提升了監察主體地位，拓展了監察權限措施，擴大了監察對象范圍，旨在助推從行政監察到國家監察的制度升級。

1.監察主體地位的提升。

行政監督是指對行政權力的監督和制約，獨立性是行政監督的精髓和命脈。監督機關在法律地位和權力結構上應盡可能保持獨立，唯有保持獨立性才能產生權威性，才能使監督主體相對監督客體而言處于一種超然地位，從而彰顯監督的公正和震懾性。在我國行政監察領域，雖然法律規定，行政監察機關依法獨立行使監察職權，其他行政機關、社會團體和個人不得干涉。但在現實中，法律賦予行政監察機關的獨立地位趨于虛化，這緣于我國行政監察實行的是同級政府和上級監察機關雙重領導體制。這種領導體制從理論上講可以保障監察工作既得到上級監察機關的領導和監督，又得到本級政府的支持和配合，但在實踐運行中并不理想。美國開國元勛漢密爾頓曾一針見血地指出：“對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。”[1](p396)這一論斷同樣適用于行政監察機關。由于行政監察機關的人事、經費等都歸當地政府管理，相對上級監察機關而言，同級政府能夠對行政監察工作施加更為有力的影響和控制。由于受制于地方政府，難以創設一套低成本、高效率的監督系統，行政監察存在低效、冗員、乏力等弊病。[2](p177)此次改革在試點地區設立的監察委員會，直接由人大產生，對人大負責并受人大監督，成為與行政機關和司法機關平行的國家機關。監察委員會在人事、經費等方面不再受制于行政機關，實現了從過去的“附屬性同體監督”到“獨立性異體監督”的變革，[3](p130)監察主體的地位顯著提升。

2.監察權限措施的拓展。

權限與職責相適應，權限以職責為依據，職責以權限為保證。任何機關要履行職責，必須擁有一定的權限，監察機關亦不例外。賦予監察機關與其所承擔職責相適應的權力是保證監察機關實施有效監督的必要條件。《行政監察法》規定行政監察機關的權限主要有一般檢查權、調查取證權、監察建議權和監察決定權。其中行使檢查權可采取查閱與復制材料、要求被監察對象解釋說明問題和責令停止違法違紀行為等措施，調查案件時可采取暫扣或封存材料、查詢或提請法院凍結存款、請求有關部門協助調查等措施。但行政監察機關并不享有查封扣押財物、直接凍結存款等關鍵性權力，從而很難防止涉嫌單位或個人轉移有關物證或存于金融機構的資金，[4](p235)這在一定程度上影響了行政監察效用的發揮。而新設的監察委員會行使的監察權統合了行政監察機關的行政監察權和檢察機關的刑事偵查權，是“集行政執法、刑事執法為一體的復合型的國家一般監督權”，[3](p131)所采取的監察措施也更為多元混合。具體而言，根據《決定》內容，國家監察權由監督權、調查權和處置權構成，并配備談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置等十二項監察措施，為監察權安裝了“鋒利的牙齒”。此外，監察委員會還將與執政黨的紀律檢查委員會合署辦公，由此，監察委員會所享有的權力至少是“現有的紀檢委權力加行政監察權，再加檢察院反貪局的貪腐等職務犯罪偵查權之和”，[5](p2)極大地擴充了監察委員會的職權。

3.監察對象范圍的擴大。

監察對象是指監察機關所監察的組織和個人。自1987年監察部復建以來，行政監察的對象范圍呈逐漸擴大之趨勢。1990年《行政監察條例》和1997年《行政監察法》規定行政監察機關依法對行政機關及其工作人員和行政機關任命的其他人員實施監察。2004年《行政監察法實施條例》將監察對象擴展至法律、法規授權組織以及行政機關依法委托的組織及其除工勤人員以外的工作人員。2010年修訂的《行政監察法》在將《行政監察法實施條例》規定的監察對象上升為法律規定的同時，從以身份為標準改為以從事公務活動為標準來劃分監察對象，進一步填補了行政權力監督的盲區。但囿于行政內部監督之屬性，行政監察始終不能及于行政系統外黨的機關、人大、政協、審判和檢察機關及其工作人員。此次監察體制改革意在祛除現行監察體制之監督對象過窄的弊端，擴大監察對象范圍。《決定》要求對試點地區所有“行使公權力的公職人員”實施監察。公權力是一個極為寬泛的概念，可涵蓋國家公權力和社會公權力，其中國家公權力是立法權、行政權和司法權的統稱。因此，“行使公權力的公職人員”的外延要遠寬于現有的行政監察對象。根據學者的歸納，應當包括各級人大機關、行政機關、司法機關、政協機關、中國共產黨各級機關、民主黨派各級機關、科教文衛體等事業單位的工作人員、法律法規授權組織內行使國家公權力的工作人員和國有企業管理人員，[6](p19)真正實現了監察對象的全覆蓋。

二、行政監察制度的存續價值

從行政監察到國家監察的制度變遷，其背后隱含著行政監察制度本身去留的問題。對此，《決定》規定，在試點地區暫時調整或者停止適用《行政監察法》。2017年全國人大常委會工作報告指出，今年的主要工作任務之一是將《行政監察法》修改為《國家監察法》。學界主流觀點亦主張，國家監察機關收納原有行政監察部門及其職權后，《行政監察法》應該被廢止。[7](p13)行政監察制度猶如一枚棄子，似有“壽終正寢”之征兆。然而筆者認為，行政監察固然有地位不高、獨立性不強、監察范圍窄等先天性缺陷，但不能徹底否定其制度價值。行政監察因其專業性、綜合性和實體性等特征，在行政監督體系中居于特定的重要地位，不為其他監督形式所替代。

1.行政監察的專業性。

無論從憲法的角度還是從公共行政的可接受性和有效性來看，監督制度的設立及其有效實施都是必要的。[8](p734)隨著民主和法治建設的發展，我國已形成了一套通過多渠道對行政機關實施監督的行政監督體系。從實施監督的主體來看，行政監督可分為外部監督與內部監督兩大類。其中內部監督是指監督主體和監督客體同屬于一個組織系統，包括行政系統內部上下級之間相互實施的監督和專門機構實施的監督，如行政監察和審計監督。現代政府機構林立、職能繁雜，行政事務也日益專業和技術化。“官僚最重要的資源是信息和專業技術。政府擁有自己的信息，這些信息集中于官僚機構。與信息相伴隨的是理解和解釋信息的專業技術。”[9](p244)行政機關的外部人員一般難以真正了解行政機器的運作，加之腐敗行為的實施過程一般高度隱秘，相較于權力運行結果的公開而言，公權的濫用與腐敗屬內部流轉性過程，在通常情況下，外部監督難以介入權力的生產、分配及運行過程。[10](p11)而行政監察機關處于行政系統內部，便于和監督對象溝通并獲取所需的監督信息，行政專家解讀信息的專業性也是其他外部監督機關難以比擬的。除此之外，行政監察機關還可以借助行政層級的特點實現對行政機關的高效監督。

從目前西方各國普遍建立的立法、司法與行政三權相互制約的權力框架來看，雖然立法與司法等外部行政監督方式起著不可忽視的作用，但由于行政事務的廣泛、多樣、復雜，而且不斷變化的特性，因此即使是西方法治發達國家，立法、司法機關對行政行為的外部監督也只占行政行為總數的很小比例，絕大部分行政行為的有效和合法性需要依賴行政內部監督來保障。[11](p2)例如在美國，監察長制度是行政系統內部監督的重要內容，在預防與監督官員腐敗上起到了較好的效果。英國行政系統為監督某一領域的機構活動可以設置行政監察專員，英國的政府內監管已成長為一個驚人的龐大產業，其總規模即使不超過也一定會接近于政府對私人企業監管的活動。[12](p4)法國在中央許多政府部門中都設有監察機構，皆由政府工作經驗豐富的公務員組成，其職責是用挑剔的眼光審查公務運轉狀況，然后向部長匯報。[13](p679-680)

2.行政監察的綜合性。

從我們當前的語文教學現狀來看，一些老師還扮演著演講者的角色，熱衷于滿堂灌把學生當作裝知識的容器，以分數論英雄。還有一些老師整天抱怨學生對語文如何不感興趣，他們恨鐵不成鋼，造成師生關系緊張。在這種情況下，學生成了學習的奴隸。語文學習也就成了一件頭疼的事情。筆者認為，造成這種狀況的原因之一是教師忽視了對學生的情感教育。

廉政監察固然是行政監察機關的重要職責，但并非全部。行政監察不是單純的監督，而是管理與監督的有機結合，體現在行政監察以過程管理與過程監督為手段，以行政組織的科學化和行政行為的合理合法為目的，以對違法違紀行為的懲戒和公民合法權益的保護為補救的本質屬性。[14](p19)行政監察機關在職能上具有一定的綜合性，并不純粹是一個反腐機構，這能從現有的行政監察法律制度中得到印證。從《行政監察法》的立法宗旨來看，行政監察不僅要促進政府廉潔從政，還要保障政府依法行政和高效勤政。從《行政監察法》規定的監察職責內容來看，行政監察機關履行監督職責時遵循的是“對人兼對事”的監察原則，表現在監察對象上不僅包括行政機關的公職人員，也包括行政機關自身；在監察內容上不僅要監察廉政情況，同時也要開展執法監察和效能監察。執法監察是對有執法權的行政機關和人員的執法行為進行監督，目的是規范執法行為，防止有法不依、執法不嚴和執法犯法現象的發生，確保政令暢通。效能監察是對行政機關的整體配置效益及其行政行為的效率與質量進行的整體性監察，旨在改善行政管理，提高效能。廉政監察、執法監察和效能監察三方面共同彰顯出行政監察的綜合性。

監察委員會的屬性定位關乎行政監察制度的存廢。根據《方案》關于深化國家監察體制改革旨在建立國家反腐敗工作機構的目標設定，國家監察體制改革旨在回應當下國家治理的重大關切問題，實現監察權職能的“瘦身”，從傳統的監察職能中解放出來，聚焦于國家的腐敗治理事業，打造全面、高效的反腐敗機關。[10](p4)而且《決定》中關于試點地區監察委員會“對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察”的規定也表明，監察委員會的權限僅及于對人的廉政監察，對行政機關及其執法、效能的監察則尚付闕如。但當下中國腐敗治理的困局之一在于權力分配與運行的過程性控制障礙與權力遭濫用后的發現障礙，[10](p10)只有通過強化對事的監察權，對行政機關實施的行政行為、過程與結果加以監督，才能達致理想的監察效果。作為專門的反腐敗工作機構，監察委員會對行政權“為權不為”、“為權不彰”與“為權低效”等不良行為鞭長莫及、力有不逮，必須仰賴于傳統行政監察制度的功能補強。

3.行政監察的實體性。

權利有實體性權利和程序性權利之分，權力亦然。實體性權力是關于“利益”的分配，程序性權力是關于“行為”的推進，極具過程性和鏈接性。[15](p90)一般認為，行政權和審判權屬于能夠配置權利義務的實體性權力，而檢察權僅是一種不具有處分性的程序性權力。行政監察作為行政權的行使具有實體性，集中表現在對監察對象的行政處分權。行政處分是行政監察之利器，監察機關權力行使的關鍵在于行政處分權。《行政監察法》規定，行政監察機關根據調查結果，對于違紀對象，依法可以作出警告、記過、記大過、降職、撤職甚至開除的處分決定。作為一種實體性的行政監察措施，行政處分權的行使有利于增強行政監察的威懾力，提升行政監察效果。據統計，黨的十八大以來，全國紀檢監察機關共立案116.2萬件，給予紀律處分119.9萬人；中央紀委共立案審查中管干部240人，給予紀律處分223人，其中有多名省部級干部受到斷崖式降級處分。[16]

不同于行政監察權，國家監察權是與行政權相并列的新型權力。《決定》賦予試點地區監察委員會監督、調查和處置的權力，其中監督權和調查權屬于程序性權力自不待言。至于處置權，《決定》只規定“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”，這意味著監察委員會對涉嫌職務犯罪的行為不具有實體上的刑事處罰權。《決定》沒有明確監察委員會對一般職務違紀違法的處置權內容，這一類型處置權是否具有實體處分性尚存爭議。有學者認為，監察委員會對于黨紀和行政紀律的監察對象，根據違紀嚴重程度不同可依次給予警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等紀律處分。[17](p121)也有學者持不同觀點，認為監察委員會對于涉嫌貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗違法案件也不應當具有行政處分權。因為行政處分本質上是行政系統內部基于行政權對公務員作出的行政性的處分。監察委員會本質上行使的是監察職能，是與行政權相并列的權力束，如果允許監察委員會對涉嫌貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗違法案件行使行政處分權，無疑會存在監察權侵犯行政權的嫌疑，不符合權力分立的法理。換句話說，無論是對于涉貪職務違法，還是涉嫌職務犯罪行為，監察委員會只能做過程性的處置，并沒有最終的處置權。[18]筆者贊成后一種觀點，監察權類似于檢察權，本質上是一種程序性權力，不具有實體性的處分權。以域外經驗來看，絕大多數監察機關不享有實體處置權，比如美國的監察長雖有很大的調查權，但也無權處置，在調查結束后只能將案件移交有關機關進行處理；法國的共和國監察官只有建議、忠告的權力；香港廉政公署對不予刑事監控的涉嫌貪污案也要轉交政府部門采取紀律或行政處分。[19](p189)監察權的程序性意味著對于涉嫌違紀違法的行政公務人員，監察委員會無權直接給予行政處分，應當移交行政系統內部的監察機關處理。因此，承載著行政處分功能的行政監察制度實有保留之必要。

三、行政監察制度的轉型之道

行政監察制度雖有存續之價值，但仍須作適當調整，以順應國家監察體制改革。具體而言，行政監察在體制上應改雙重領導為垂直領導，增強行政監察機關的獨立性；在職能上應從側重對人監督轉向對事監督，在剝離廉政監察職能的基礎上強化執法監察和效能監察職能；在機構上應整合行政監察和審計機關，組建監審合一的行政監督機構。

1.體制革新：從雙重領導到垂直領導。

借鑒國外經驗并結合我國國情，建立垂直領導體制是行政監察制度轉型之正道。要使監督者與被監督者不處于同一個利益共同體中，充分發揮行政監察作用，就要在全國范圍內構建垂直管理的行政監察系統。[21](p153)前些年，監察部將派駐中央國家機關各部門的監察機構由監察部和駐在部門雙重領導改為由監察部直接領導，對派駐監察機構全面實行統一管理，提高了派駐機構的獨立性和權威性，對充分發揮派駐機構的職能作用提供了有力的組織保證。垂直領導體制的全面推行，不僅要對派駐機構實行垂直領導，還要對整個行政監察系統實行垂直領導。要建立全國性行政監察系統的垂直管理機構，監察部作為國務院的組成部門，直接對總理負責；地方各級監察機關由上一級監察機關產生，并接受上級行政監察機關的直接領導。與垂直領導體制相適應，為確保監察權的獨立，必須保證各級行政監察機關在財政經費上的獨立，要徹底改變行政監察機關與同級政府間的依附關系。比較可行的方案是將各級監察機關的財政經費統一納入到中央財政預算，由中央財政統一撥付。在垂直領導體制下，整個行政監察機關自成體系，監察部作為整合行政監察力量的最高領導機構，統一組織、管理、協調和指揮各級行政監察機構，形成強大的監察合力，充分發揮行政監察體系的整體效應。

2.職能轉變：從對人監督到對事監督。

從理論上講，監察活動都是圍繞“人”和“事”這兩方面展開的，“人”和“事”不可分割。但在具體監察實踐中，有的是以“人”為主，比如受理對行政機關公務員違反行政紀律的檢舉控告、調查處理違紀違法案件等工作，主要是圍繞特定的“人”而展開；有的則是以“事”為主，比如執法監察、效能監察等工作都是圍繞特定的“事”展開的。[22](p43)根據《行政監察法》，廉政監察和執法監察、效能監察都屬于行政監察機關的重要職責。但從實踐來看，行政監察機關往往厚此薄彼，將工作重心放在廉政監察方面，忽視了執法監察和效能監察職責的履行。究其原因有兩方面，一方面與《行政監察法》的不完善有關。《行政監察法》中關于監察機關的權限和監察程序的規定主要適用于廉政監察，而未明確執法監察和效能監察的具體程序及相關權力的行使方式和范圍，導致各地行政監察機關難以把握監察的尺度和力度，大多以“運動式監察”的方式開展，存在“雷聲大雨點小”的弊病。另一方面是受紀檢監察合署辦公體制的影響。1993年紀檢監察合署辦公以來，由于廉政監察與紀檢部門的懲治和預防腐敗等職能有著更為密切的聯系，加之相對于執行效果不明顯的執法監察和效能監察而言，以查辦違法違紀案件為主的廉政監察能夠立竿見影，具有更高的激勵效度，故紀檢監察部門傾向于將較多的資源投入廉政監察中去，執法監察和效能監察在資源分配上處于絕對的弱勢地位，從而形成了“一主兩輔”的監察格局。尤其在當前反腐形勢十分嚴峻、中央加大懲治腐敗力度的大環境下更是如此，紀檢監察部門根本無暇、無力顧及執法監察和效能監察，偶有開展也多流于形式，難見成效。

行政監察實踐偏重廉政監察而忽視執法監察和效能監察的做法并不可取，三者不可偏廢。一方面，從法律依據上講，效能監察不僅是《行政監察法》規定的內容，更有憲法上的依據，我國《憲法》規定的國家機關應不斷提高工作效率，其實質含義就是要提高效能，這需要通過建立相應的效能監察制度來加以保障。《公務員法》第一條規定“加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”，也對開展效能監察工作提出了要求。除《行政監察法》外，還有多部法律規定了行政監察機關的執法監察職責。如《行政許可法》規定了行政監察機關對許可機關貫徹執行《行政許可法》情況的監督檢查職責。再如，《安全生產法》要求行政監察機關依法對負有安全生產監管職責的部門及其工作人員履行安全生產監管職責實施監察。另一方面，從監察功能上講，廉政監察側重于對人的監察，著重監察對象個體是否清正廉潔，體現治標的功能；而執法監察和效能監察立足過程監察，注重對行政行為的事前、事中監督，能夠及時發現問題并予以糾正，將消極行為控制在萌芽狀態，從而達到治本之功效。[23](p88)由此可見，執法監察和效能監察具有廉政監察不可替代的功能優勢，應當予以強化而非弱化。根據《方案》和《決定》，試點地區監察委員會作為反腐工作機構，其職責是“對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，即主要實施對人的廉政監察，并不涉及對事的執法監察和效能監察，由此出現了一定的監察空區和盲點，需要行政監察的補缺。因此，為配合國家監察體制改革，行政監察機構應當積極轉變職能，從側重對人監督過渡到對事監督，在剝離廉政監察的基礎上加強執法監察和效能監察。

3.機構整合：從監審分離到監審合一。

我國行政系統內部設立的專門監督機構有行政監察機關和審計機關。行政監察機關負責對行政機關及其工作人員實施監察，審計機關依法對行政機關以及享有行政職權的組織的財務收支以及有關經濟活動實施監督，形成監審分離的監督格局。然而，在實踐工作中，行政監察和審計監督時常密不可分。行政監察機關在查辦案件時往往涉及對有關單位的財政、財務收支情況的查證，需要審計機關提供協助；審計機關也需要行政監察機關的支持來落實審計結果的執行。雖然《行政監察法》明確規定了行政監察機關的請求協助調查權和被提請協助部門或機構的協助義務，中紀委、監察部、審計署也曾聯合發布《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協助配合的通知》，建立起監察機關和審計機關的長效聯動機制。但由于部門利益的驅使，職能上的交叉容易導致部門間的爭權諉責，嚴重影響行政監督的工作效率。即使在不需要相互配合的情況下，行政監察和審計機關各自為政，亦會出現重復投入人力物力、重復調查取證的情況，造成不必要的行政資源浪費；行政監察和審計兩部門的重復檢查也無端增加了被檢查單位的負擔。[24](p24)

國家監察體制改革要處理好國家監察與行政監察、審計監督的關系。目前，關于審計監督職能應否劃歸監察委員會，理論界尚存爭議。但從黨的十八屆六中全會精神和《中國共產黨黨內監督條例》文本來看，監察監督和審計監督是并列表述的。而且《方案》和《決定》規定的改革措施并不涉及審計部門的職能劃轉，試點地區暫時調整或暫時停止適用的法律也不包含《審計法》。可以預見，審計監督職權短期內不會轉隸至監察委員會。究其原因在于，根據《審計法》的立法宗旨，審計監督除了促進廉政建設外，還承擔著維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經濟和社會健康發展的職能，這些職能為專司反腐職能的監察委員會力所不及，盲目劃轉可能會造成審計監督出現空區或盲點，不利于國家審計職能的充分實現。而行政監察機關在屬性定位上也明顯不同于監察委員會，除廉政監察外，還有執法監察和效能監察的職能。審計機關對財政資金使用效益的監督職能從廣義上講也屬于效能監察的范疇。可見，行政監察機關和審計機關在職能上存在一定的交叉重疊，實有必要加以整合。

在我國，監審合一的行政監督模式有著深厚的歷史根基。早在漢朝就將審計監督植入御史監察制度之中，開啟了跨越數千年的“職無不監、無所不糾、監審合一”的監察模式，明清時期由都察院統一行使著監察和審計權，民國時期的監察院審計部實行的也是監審合一制度。[25](p71-72)從域外實踐看，監審合一的監督模式在國際上比較流行，并成為一種發展趨勢。實行監審合一監督體制的國家有韓國、墨西哥、蒙古、波蘭、捷克、智利、秘魯、巴西等。以墨西哥為例，墨西哥監察部隸屬于聯邦政府序列，它集公務員監督、行政監察、財務審計和企業監督于一身，擁有廣泛的監察職能和管轄范圍。[26](p45)實行監審合一監督體制，一方面能實現機構精簡，減輕財政負擔；另一方面也有利于防止機構內耗，降低行政成本。審計監督職能的注入，強化了行政監察職權，從而提高了監察效率。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求加強行政監察和審計監督。契合此次監察體制改革，為增強行政監察與審計監督的制度合力，應在保留行政監察制度的基礎上，本著精簡、統一、效能的原則，整合行政監察機關與審計機關，組建監審合一的監督機構。

四、結語

處于某一特定發展階段的國家權力總量一般是恒定的，新的國家機關的創建往往只能通過擠壓現有國家機關權力空間的方式來獲得自身的權力，這必然會引起權力的重新配置，而在法治框架下還將引起法律的立、改、廢工作。[7](p10)順應此次監察機制改革，一方面要加快制定《國家監察法》等新法，以推進國家監察制度的建立；另一方面也應及時修訂《行政監察法》等舊法，優化行政監察領導體制，調整行政監察機關的職責權限，以促成行政監察制度的轉型。立足長遠，實行監審合一的行政監督新模式，則應適時整合《行政監察法》和《審計法》兩法，制定一部統領行政監察和審計監督的法律。

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責任編輯 王京

D922.1

A

1003-8477（2017）07-0146-07

劉峰銘（1987—），男，中南財經政法大學法學院博士研究生。

國家社科基金重大專項項目“十八大以來黨中央推進法治社會建設重要戰略研究”（16ZZD019）；中南財經政法大學博士研究生創新教育計劃資助項目“法治政府和法治社會一體建設的路徑研究”（201710605）。