“村轉居”進程中的集體經(jīng)濟轉型發(fā)展研究

馬德富

（湖北省社會科學院，湖北武漢 430077）

·社會建設研究

“村轉居”進程中的集體經(jīng)濟轉型發(fā)展研究

馬德富

（湖北省社會科學院，湖北武漢 430077）

“村轉居”是我國城鎮(zhèn)化進程中“城中村”、“城郊村”、“園中村”經(jīng)濟社會發(fā)展轉型的過程。把握好“村轉居”過程中集體經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，積極探索集體經(jīng)濟創(chuàng)新、轉型與升級之路，是夯實“村轉居”后社會善治的經(jīng)濟基石，是不斷完善基層社會治理模式的迫切需要。

村轉居；集體經(jīng)濟；轉型

從經(jīng)濟社會角度看，“村轉居”是我國城鎮(zhèn)化進程中“城中村”、“城郊村”、“園中村”經(jīng)濟社會發(fā)展轉型的過程，本質(zhì)上體現(xiàn)為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系在“村”變“社區(qū)”過程中二者的再適應。它是快速城鎮(zhèn)化背景下的一種強制性制度變遷和誘致性制度變遷相結合的綜合性改革探索，其中經(jīng)濟發(fā)展方面的重要特征是，集體經(jīng)濟形式和治理形態(tài)都會發(fā)生根本性的變化，而且往往都是集體經(jīng)濟轉型發(fā)展先行，社會治理隨后被動適應，最后二者實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，把握好“村轉居”過程中集體經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，積極探索集體經(jīng)濟創(chuàng)新、轉型與升級之路，是夯實“村轉居”后社會善治的經(jīng)濟基石，是不斷完善基層社會治理模式的迫切需要。

一、“村轉居”過程中集體經(jīng)濟轉型發(fā)展的特征

“村轉居”后，隨著土地這一最根本的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎發(fā)生變化，集體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟組織、經(jīng)營方式、盈利模式、村民就業(yè)方式、成員參與和分配方式等等，都會相較于傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)生根本性變化。

（一）經(jīng)濟結構轉型。

“村轉居”是城市化的產(chǎn)物，因此“村轉居”的對象，多為常說的“三村”，即城中村、城郊村、園中村。這些村的發(fā)展都經(jīng)歷了傳統(tǒng)型純農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、亦城亦鄉(xiāng)的工農(nóng)結合型經(jīng)濟、城市社區(qū)集體經(jīng)濟三個發(fā)展過程。與之相適應，集體經(jīng)濟結構轉型也大致要經(jīng)歷三個發(fā)展階段：一是純農(nóng)業(yè)經(jīng)濟階段的經(jīng)濟艱難跋涉發(fā)展期（典型純農(nóng)村）；二是村級集體經(jīng)濟發(fā)展轉型探索期（“村轉居”的過渡期）；三是社區(qū)集體經(jīng)濟創(chuàng)新與升級探索期（純社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展）。

第一，配套服務城市的純農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構。一般而言，“村轉居”的農(nóng)村，曾經(jīng)都有一個共同的特點，就是其最初階段的農(nóng)村經(jīng)濟結構都與鄰近的城市的經(jīng)濟密不可分。是具有“城郊經(jīng)濟”和“農(nóng)村經(jīng)濟”的雙向特征，兩種經(jīng)濟結合的而產(chǎn)生的“半城郊型經(jīng)濟”。針對這種經(jīng)濟模式，需要因地制宜制定發(fā)展路徑，堅持以市場促生產(chǎn)的原則。另外，還需要大力發(fā)展特色種植、多種經(jīng)營，取長補短調(diào)整生產(chǎn)模式。

第二，亦城亦鄉(xiāng)的工農(nóng)結合型經(jīng)濟。這個階段是純農(nóng)村向城市過渡階段，原有耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料在逐步征收、變性使用，農(nóng)業(yè)規(guī)模開始逐步壓縮。同時，為未來工業(yè)、服務業(yè)發(fā)展配套的第三產(chǎn)業(yè)處于全面、快速發(fā)展階段。因此，這個階段的集體經(jīng)濟結構是一種亦城亦鄉(xiāng)的工農(nóng)結合型經(jīng)濟。舊的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟結構逐步瓦解，新的二三產(chǎn)業(yè)結構正在形成，這個轉型過程為村集體成立配套服務公司和謀求新的發(fā)展提供了機遇。

第三，純城市社區(qū)集體經(jīng)濟。“村轉居”過程中，地緣變化導致土地價格上漲，但是農(nóng)產(chǎn)業(yè)的付租能力卻沒有上漲，因而導致土地被具有更高付租能力的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占用。而產(chǎn)業(yè)特點也逐漸由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的第二、三產(chǎn)業(yè)轉移。此時，原有農(nóng)村集體經(jīng)濟結構被完全打破，新的社區(qū)集體經(jīng)濟結構基本成型。這個階段，較大規(guī)模的第二產(chǎn)業(yè)和比較完善的第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時,城市經(jīng)濟的發(fā)展吸引了大量農(nóng)民工，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了更大的市場需求。

（二）經(jīng)濟組織轉型。

集體經(jīng)濟組織轉型是“村轉居”的重要任務，也是重點和難點。

一是集體經(jīng)濟組織法律地位的轉型。現(xiàn)行法律對集體經(jīng)濟組織的闡述還停留在名詞概念的層次，對集體經(jīng)濟組織成員資格確定的標準不夠明確，尤其是“村轉居”后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在農(nóng)村集體經(jīng)濟和城市集體經(jīng)濟之間的歸屬卻越加難以判定。在實現(xiàn)“村轉居”之后，農(nóng)村原有的村委會和村民小組隨之消失。原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與居委會的關系也更加難以判斷。針對這樣的問題，一些地方在實現(xiàn)“村轉居”的過程中也開始了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律角度的探索。在探索中逐漸形成股份合作社和“合作社+有限責任公司”兩種形式。由于我國尚無合作企業(yè)方面的法規(guī)，以合作制為基礎的集體經(jīng)濟組織難以有明確的法律地位。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，沒有法律身份的集體經(jīng)濟組織在日常經(jīng)營管理中必然會遇到一系列法律障礙。采用合作式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于不符合工商登記條件所以是沒有進行工商登記的，因而也無法與其他經(jīng)濟主體簽訂經(jīng)濟合同，只好在已經(jīng)不存在的村委會的名義下參與經(jīng)濟活動。[1]

二是集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度轉型。產(chǎn)權制度改革，是“村改居”過程中集體經(jīng)濟改革的關鍵環(huán)節(jié)。其目的是加強集體資產(chǎn)管理、保障社區(qū)居民權益、促進社區(qū)發(fā)展等。改革的主要任務包括清產(chǎn)核資、股權設置、折股量化、股權管理、收益分配、組織設計等。（1）清產(chǎn)核資，摸清家底。主要是物業(yè)、土地征用款和發(fā)展預留用地等納入產(chǎn)權界定的范圍。（2）股權設置。包括個人股和集體股（考慮到集體股產(chǎn)權依然不清晰，社區(qū)成員擔心集體股所有者缺位，有的地方則采用每年從扣除個人股收益后，提取一定比例的公益金，用于管理社區(qū)公共事務。（3）折股量化。折股量化不僅要確定村民的“股東”資格，還要在成員之間進行集體收益的分配。因而成為改革的難點。（4）股權管理。一般來說，有動態(tài)管理和靜態(tài)管理兩種方式。動態(tài)管理，就是常說的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的“增人增股、減人減股”，這種方式會增加集體經(jīng)濟組織的管理難度，也容易產(chǎn)生矛盾。所以，很多地方采用靜態(tài)管理，即一次性確定股權，不隨人口的增減而動態(tài)變化，不退股提現(xiàn)，不對外流動，但可繼承。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制轉型。“村轉居”之后，一人多職的現(xiàn)象逐漸消失，但是“村轉居”之后組建的居委會卻又不能干預集體經(jīng)濟的經(jīng)營。所以“村轉居”后，建立相關協(xié)助社區(qū)治理和社區(qū)建設的集體經(jīng)濟組織至關重要。轉型的方向是將原來的村社集體經(jīng)濟組織改造成股份合作社，即將股份制的某些激勵制度引入社區(qū)中，折股量化的方式實現(xiàn)了量化資產(chǎn)、民主管理、統(tǒng)一經(jīng)營的目標。[2](p127)改革開放以來，在北京、上海、廣東等經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，在一些經(jīng)濟基礎較好的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行了股份制改革，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展起到了積極的促進作用。

（三）收入來源轉型。

對村級集體來說，“村轉居”意味著從原來的村級土地所有者轉變?yōu)闊o地者。國家法律明文規(guī)定：在進行“村轉居”改革之后，集體土地將被轉變?yōu)閲型恋兀畷o予征地補貼，集體經(jīng)濟組織雖然可以繼續(xù)使用部分土地，但是不再享有集體土地所有權，取而代之的是擁有國有土地的使用權。曾作為集體經(jīng)濟核心資產(chǎn)地位的土地資本將被物業(yè)、資金等非土地資本所取代。集體經(jīng)濟的主要收入方式也有所變化，在經(jīng)過“村轉居”之后，土地租賃、物業(yè)租賃是集體經(jīng)濟的主要經(jīng)營方式，將成為集體經(jīng)濟的主要收入來源。這種經(jīng)濟模式是需要依靠外力才得以維持的，沒有穩(wěn)固的內(nèi)生性根基，故無法參與市場經(jīng)濟的競爭。因此，從短期看，集體經(jīng)濟的收入主要有土地征收的相關收入；從長遠看，主要依賴各地在征收土地過程中返還給村集體的留存國有土地的使用權，通過“地產(chǎn)—房產(chǎn)—資產(chǎn)—資產(chǎn)收益”的轉化，獲得長期的租金等收入。雖然在“村轉居”之后農(nóng)民成了失地農(nóng)民，但是從集體經(jīng)濟的角度來看，他們并沒有斷絕與原來集體經(jīng)濟組織的關系，依然是集體經(jīng)濟組織的成員，仍可以從集體經(jīng)濟組織獲得穩(wěn)定的收入，只是在經(jīng)過“村轉居”之后，從集體經(jīng)濟組織中獲得的經(jīng)濟收益已經(jīng)非常有限，同時農(nóng)民自身的條件限制了自己難以在社區(qū)人才市場中實現(xiàn)體面就業(yè)。因此，在實現(xiàn)“村轉居”之后，要及時對集體資產(chǎn)進行股份制改革，以便農(nóng)民可以及時獲得長期而又穩(wěn)定的收入。

（四）就業(yè)方式轉型。

“村轉居”過程是農(nóng)民失去賴以生存的土地的過程，也是由農(nóng)民變成居民的過程，傳統(tǒng)的村委會轉變成為居委會。對村民來說，“村轉居”讓他們失去賴以生存的土地后，重新就業(yè)保障生存是他們面臨的首要問題，也是“村轉居”過程中最基礎的民生問題，關系到“村轉居”后社區(qū)的和諧穩(wěn)定。從農(nóng)民到市民，其就業(yè)方式轉型將會受到多方面因素的影響。這些因素包括就業(yè)者的性別、年齡、學歷、能力、就業(yè)觀念等自身因素，以及政策、經(jīng)濟、社會等外在因素。對此，各地都是采取有針對性的措施來促進就業(yè)。一是加快當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，進行合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，增加高層次就業(yè)崗位，促進地區(qū)新就業(yè)；加強對新市民的教育引導，以創(chuàng)建就業(yè)社區(qū)為載體，統(tǒng)一就業(yè)服務體系。二是提倡農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮新居民的創(chuàng)業(yè)積極性，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵居民創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。政府還應積極落實創(chuàng)業(yè)扶持政策，加快創(chuàng)業(yè)基地的建設，增加社會志愿服務的購買力度，以促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應，同時也為居民創(chuàng)業(yè)提供良性的發(fā)展道路。三是增加政府政策引導和扶持，提倡社會多方參與。政府制定相關扶持政策，加大培訓力度，加強信息系統(tǒng)建設，同時吸引企業(yè)、民間團體等社會資本參與，形成政府、企業(yè)、民間團體共同積極參與的格局。[3]

（五）經(jīng)濟功能轉型。

“村轉居”后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賴以存在的資源、環(huán)境和服務對象及其需求都發(fā)生了根本變化，其功能也必然會相應發(fā)生變化。主要承擔著以下幾個功能。

一是集體資產(chǎn)保值增值。“村轉居”過程中，集體資產(chǎn)既發(fā)生本質(zhì)變化，也發(fā)生結構性變化。即由原來的集體土地所有者、生產(chǎn)者或生產(chǎn)組織者，變?yōu)閲型恋厥褂谜撸约坝纱搜苌姆慨a(chǎn)等資產(chǎn)的經(jīng)營權所有者和受益者。因此，其功能就轉變?yōu)樘岣呒w資產(chǎn)管理水平，促進集體資產(chǎn)保值增值，提高集體財務管理的科學性，以防止集體資產(chǎn)流失，提高資產(chǎn)管理者的管理水平，促進集體經(jīng)濟的公平公正，進而提高生產(chǎn)效率。相對于過去的農(nóng)村集體經(jīng)濟而言，“村轉居”后的集體經(jīng)濟面對的風險更直接。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟形態(tài)下，是生產(chǎn)出來的產(chǎn)品去直接面對市場風險，但“村轉居”后的集體經(jīng)濟形態(tài)下，則是更加有限的資產(chǎn)直接面對市場，其經(jīng)營效益直接決定收益多少。

二為集體成員提供經(jīng)濟保障。“村轉居”后，由于既有的就業(yè)和經(jīng)濟體系已經(jīng)不存在，新的就業(yè)體系沒有建立起來，或者在就業(yè)市場上缺乏競爭力，居民就失去了最基本的生活保障。對此，作為股東的“村轉居”人員要求集體經(jīng)濟組織能夠每年提供穩(wěn)定的分紅及各種社會福利。面對這種情況，新的集體經(jīng)濟組織一般是將新的集體資產(chǎn)折算成股份，成立股份合作社（公司），對全體集體成員進行配股，把村民變成股民，每年為其提供穩(wěn)定的分紅及各種社會福利。一般來說，主要依靠工業(yè)園、酒店、菜場等固定資產(chǎn)的租金收入，以及所成立公司的經(jīng)營收入用于分紅、福利支出、公共服務支出等。

二、“村轉居”后社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題

在快速城鎮(zhèn)化背景下，由于各地政府對土地的迫切需求和傳統(tǒng)農(nóng)民對城市生活的向往，使得“村轉居”從一開始就表現(xiàn)出自上而下的強制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷相結合的轉型特征。再加上其典型的城市社區(qū)屬性所決定的功能定位，注定了在“村轉居”過程中成長起來的社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展之路不會一帆風順。

（一）集體經(jīng)濟組織法律身份不明。

現(xiàn)有上位法律體系中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律主體資格不確切。我國最早在1982年的憲法中提出集體經(jīng)濟組織的概念，后來的《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等相關法律也對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出了相應的界定。《憲法》在對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的解釋當中明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是合作經(jīng)濟組織；實行民主化管理，由全體勞動者選舉和罷免管理人員，共同決定經(jīng)營過程中的重大問題；組織擁有集體產(chǎn)權和經(jīng)濟發(fā)展自主權的權利。而《農(nóng)業(yè)法》則把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他各類專業(yè)經(jīng)濟合作組織區(qū)別開來。綜合各類法律的界定可知，集體土地是集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)經(jīng)營的基礎，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以農(nóng)村地域為依托，以農(nóng)村管理體制為支撐，以發(fā)展經(jīng)濟為組織功能。雖然，《憲法》對集體經(jīng)濟組織作出了相應的解釋，肯定了集體經(jīng)濟組織的合作經(jīng)濟性質(zhì)，但是我國并沒有針對合作經(jīng)濟組織制定相應的法律來明確這類主體的法律資格，在現(xiàn)有的民事主體框架內(nèi)，《民法通則》也未給予相應的界定。

加強城市社區(qū)工作的有關意見也未對其經(jīng)濟功能作出規(guī)定。以2000年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關于轉發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》為標志，城市社區(qū)居民委員會的功能逐漸被定位于服務居民群眾、搞好城市管理、密切黨群干群關系、維護社會穩(wěn)定等四個方面。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號）對城市社區(qū)的這種功能定位再次從不同層面予以了確認。顯然，法律上并未對城市社區(qū)從事經(jīng)濟活動給予明確定位。

因此，各地“村轉居”后成立的城市社區(qū)，基本上都是通過成立社區(qū)股份公司來間接實現(xiàn)其經(jīng)濟功能。但是由于法律并未給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織明確的主體資格，也就無法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事權利和義務。在市場經(jīng)濟中的行為難以獲得認可。例如，農(nóng)村經(jīng)濟組織無法以獨立的主體參與市場合同的簽訂；在政府或地方法規(guī)的支持下才能在銀行等金融機構開戶；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的賬戶資金被侵吞挪用等問題。

（二）思想觀念滯后于發(fā)展需要。

人才意識不強。受小農(nóng)經(jīng)濟意識影響，為保證和增加組織內(nèi)部人員優(yōu)先就業(yè)，同時擔憂外來人員分享社區(qū)集體經(jīng)濟紅利，社區(qū)集體企業(yè)往往不能很好地接納外部優(yōu)秀人才，導致外部人才難以進入渠道，最終導致人才資源匱乏，使人才資源的短缺成為現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的短板，造成現(xiàn)代企業(yè)被動經(jīng)營的局面。

現(xiàn)代法人治理意識不強。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)過“村轉居”之后成立社區(qū)，雖然社區(qū)進行股份制改革成立了企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會等，但是這些組織并沒有引導集體企業(yè)形成民主決策、相互制約、相互促進的科學管理機制，反而流于形式，成為阻礙現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的桎梏。

經(jīng)營風險意識不強。社區(qū)集體企業(yè)在發(fā)展過程中忽視了企業(yè)管理的民主性、管理方法的合理性以及企業(yè)經(jīng)營的多元性，沒有及時防范經(jīng)營過程中的風險。加強對法人的管理層的評估，增強經(jīng)營過程中對風險的防范。

主動發(fā)展意識不強。就集體組織而言，制定長期的發(fā)展規(guī)劃是必不可少的，長期發(fā)展規(guī)劃的缺乏會使集體組織在發(fā)展過程中產(chǎn)生惰性，不愿嘗試非租賃經(jīng)濟的發(fā)展模式，只能被動發(fā)展。缺乏主動發(fā)展意識的集體成員關心的更多的是股份和分紅而不是集體經(jīng)濟的長遠發(fā)展。這樣的發(fā)展心態(tài)不利于社區(qū)集體經(jīng)濟的健康發(fā)展，更不利于社區(qū)成員素質(zhì)的綜合發(fā)展。

（三）經(jīng)濟發(fā)展缺乏持久動力源。

一是以租賃為主的單一產(chǎn)業(yè)結構含金量低，發(fā)展后勁不足。城市化后，社區(qū)股份合作公司幾乎再無可開發(fā)用地，單一的物業(yè)租賃經(jīng)營模式逐漸穩(wěn)定成型，對物業(yè)租賃的依賴使得社區(qū)合作公司難以再向其他類型的經(jīng)營模式轉變，進而降低了社區(qū)合作公司抵御外部風險的能力，容易受到來自外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響，難以在市場經(jīng)濟的競爭中立足。除了物業(yè)漲租和管理漲費外，很難挖掘到新的經(jīng)濟增長點。如果不對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，社區(qū)股份合作公司的發(fā)展就會坐吃山空，停滯不前，甚至逐漸被市場經(jīng)濟所淘汰。近年來，出租市場因為金融危機的影響，還出現(xiàn)了互相壓價惡性競爭的現(xiàn)象，靠地吃地、靠房吃房的時代已經(jīng)走到窮途末路。與其他“村轉居”組織一樣，為了規(guī)避市場競爭經(jīng)營風險，社區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟主要依靠政府預留的發(fā)展用地。將政府預留的發(fā)展用地用于不動產(chǎn)租賃，不動產(chǎn)租賃經(jīng)營成為社區(qū)經(jīng)營的主要收入來源。同時，與資產(chǎn)租賃配套的物業(yè)等相關服務業(yè)相對發(fā)展滯后，與整體產(chǎn)業(yè)結構升級和人民生活水平提高也不相適應。這種單一的租賃經(jīng)濟結構，不利于經(jīng)濟的持續(xù)增長。

二是缺乏相關人力資源支撐，難以發(fā)展自主產(chǎn)業(yè)。人是生產(chǎn)力中最活躍的決定性因素。一般來說，社區(qū)集體資產(chǎn)管理運營隊伍，總體上是由過去村“兩委”人員擔任。他們過去從事的是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟管理，現(xiàn)在從事的是與二三產(chǎn)業(yè)直接相關的集體經(jīng)濟的運營管理。受入戶政策、高房價、低收入等因素的制約，阻礙了外來人才的引進，導致管理人才的缺失成為現(xiàn)代經(jīng)營的短板，因而難以解決經(jīng)營方式單一的問題，只能選擇租賃不動產(chǎn)作為最穩(wěn)妥、最保險的賺錢方法。由于人才匱乏，社區(qū)股份公司對自主經(jīng)營、自我發(fā)展感到陌生和茫然。就集體經(jīng)濟組織成員來說，原農(nóng)村居民的文化與技能更新嚴重滯后于快速工業(yè)化步伐，而且絕大多數(shù)原居民不做工、不經(jīng)商，靠坐收租金過日子，沒有經(jīng)過工業(yè)文明和現(xiàn)代商業(yè)文明的洗禮，本質(zhì)上還是農(nóng)民的文化水平和思想意識，缺乏參與社區(qū)集體經(jīng)濟的必要能力。

三是制度建設明顯滯后，集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏制度保障。“村轉居”是城市化進程中的一場深刻變革，既要改進生產(chǎn)力，又要調(diào)整生產(chǎn)關系，并使生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力相適應。制度作為生產(chǎn)關系范疇的一種稀缺性資源，對生產(chǎn)力各因素及其配置效果產(chǎn)生影響。很多轉型的農(nóng)村集體經(jīng)濟變成社區(qū)集體經(jīng)濟后，發(fā)展還處于制度短缺狀態(tài)：一是社區(qū)股份制企業(yè)沒有建立起規(guī)范運作的現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)財務管理制度和民主決策制度有待進一步完善；二是社區(qū)集體廠房難以向銀行抵押貸款，無法實現(xiàn)產(chǎn)權流轉和資源整合；三是政府缺乏對社區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展的相關扶持政策。這些制度的短缺和不足，使社區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展的動能不足。

（四）服務和發(fā)展職能劃分不清。

服務和發(fā)展職能劃分不清，會導致政企不分，影響科學決策。這是“村轉居”過程中面臨的一個普遍現(xiàn)象。

從主觀上看，政企不分是人為原因造成的。社區(qū)股份合作公司既是經(jīng)濟組織，又是一個承擔社區(qū)黨組織、工作站、居委會及各種社會公共服務工作的綜合組織。政企不分往往難以兼顧長遠利益和眼前利益，管理層甚至不惜變賣集體廠房和土地來保證股民的分紅，將保股民分紅作為決定經(jīng)濟發(fā)展策略的根本原則，以此來換取自己的“繼任”資格。在公司日常管理工作中，家族、宗族勢力還普遍存在，公司決策層在重大事項或者敏感問題上，比如治理違建、股權改革等方面不敢得罪股民，存在忌憚心理，從而形成貫徹不力、決策不靈、效率低下、作風懶散的管理體制。最終導致社區(qū)集體經(jīng)濟組織決策者的畏懼思想和滿足心態(tài)更濃，不愿意冒著風險去作出新的決策。

從客觀方面看，“村轉居”過程中政企不分是一個最難以解決的共性問題。在“村轉居”過程中，明顯的改變是農(nóng)民失去土地、農(nóng)民戶籍身份轉變、房屋拆遷安置等。相對而言，沒有本質(zhì)變化的則是集體經(jīng)濟組織，出現(xiàn)了“一套人馬、三個牌子”的現(xiàn)象。即村委會直接變成居委會、村支部變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部、原村委會成員變成社區(qū)集體經(jīng)濟組織管理人員。雖然城市社區(qū)的功能定位以服務為重要功能之一，在無法回避發(fā)展經(jīng)濟的功能的同時，卻難以應付諸多社會管理事務。

（五）特殊的資產(chǎn)和股權屬性阻礙轉型。

“村轉居”后，為了延續(xù)原有村民在新的社區(qū)集體經(jīng)濟中的主人翁地位，也為了生存需要和保持社會和諧，一般都是將集體資產(chǎn)量化折股，按一定標準在社區(qū)成員中進行分配。社區(qū)成員只要取得社區(qū)戶口，履行相應的義務便可按比例有償獲得“合作股”的股權，社區(qū)居民這種在股份合作社（或公司）股權的天賦性，導致集體股的封閉性。這種封閉性也限制了外部成員參與社區(qū)集體經(jīng)濟的可能性；同樣，也降低了社區(qū)集體經(jīng)濟組織融合市場的能力。因此，總體上就制約了從單一租賃經(jīng)濟結構向多元市場經(jīng)濟結構的轉型。

第一，股權固化、封閉，不利于資源優(yōu)化配置。股權被限制在社區(qū)內(nèi)，既限制了社區(qū)內(nèi)部勞動力的流出，也限制了社區(qū)外部人才的流入，對于社區(qū)的人才戰(zhàn)略的實施，難以做到人才資源的合理優(yōu)化配置，做到人盡其才。社區(qū)利益的模糊性分配會導致社區(qū)成員排斥外來人才，自己享受集體股帶來的好處。這樣的現(xiàn)象違背了城市化所要求的各種要素自由流動的發(fā)展規(guī)律，阻礙了社區(qū)的城市化進程。因此，必須引導股民從社區(qū)長遠的發(fā)展角度樹立新的觀念看待集體經(jīng)濟的轉型升級，從長遠的利益考慮股民的分紅問題。股民的持續(xù)分紅勢必會使公司的發(fā)展資本越來越少，最終導致公司因缺乏發(fā)展資本而衰退，難以實現(xiàn)公司的長遠發(fā)展目標。此外，還要引導股民樹立公司發(fā)展的危機意識，正確認識市場經(jīng)濟競爭下的收益與風險的關系，真正做到股民與公司共同進退、共享收益、共擔風險。

第二，多重制約因素導致股份公司難以融入市場。除了社區(qū)成員內(nèi)部不協(xié)調(diào)因素的制約之外，還有多重社區(qū)集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部弊端制約著股份公司融入市場競爭。首先是股份公司股權的特殊性的制約。社區(qū)股份是將社區(qū)的多種資產(chǎn)進行折股量化，然后依照具有濃厚福利性質(zhì)的人人有份的原則進行分配，其結果就是導致社區(qū)股權封閉。這樣的企業(yè)制度導致企業(yè)自身資產(chǎn)難以盤活，外部資產(chǎn)進不來的局面。更增加了產(chǎn)權不清、責權脫節(jié)等一系列問題，致使社區(qū)股份合作公司難以真正成為市場經(jīng)濟主體，缺乏市場競爭力。其次是股份合作公司的資產(chǎn)特殊性的制約。在經(jīng)歷“村轉居”之后，社區(qū)股份合作公司所擁有的大量產(chǎn)權殘缺的房產(chǎn)，缺少完備的法律憑證，因而無法在市場上進行自由交換，更無法用于抵押融資,進行資本化運作。最后是股份合作公司機制的特殊性制約。社區(qū)股份合作公司的股權特殊性直接對應著“鄉(xiāng)規(guī)民約”的管理方式，并沒有形成現(xiàn)代企業(yè)所具有的“權責分明、制衡協(xié)調(diào)、高效運轉”的機制，缺乏合理的管理運行機制，難以形成應對市場經(jīng)濟的競爭力。

第三，股權的特殊性導致集體經(jīng)濟缺乏活力。一般來說，“村轉居”后的社區(qū)集體經(jīng)濟股權結構中，都設置有集體股，同時也設置了集體資產(chǎn)委員會用以擔任集體股的資產(chǎn)代表人。設置集體股的目的是為了能夠在集體經(jīng)濟中分出部分利益用來保障社區(qū)組織的正常運轉和為社區(qū)公益、福利等事業(yè)提供資金支持。但是在實際的操作中，集體股并沒有起到預期的作用，集體資產(chǎn)委員會也形同虛設，失去了存在的意義，形成了常見的集體股權所有者“缺位”，不能有效行使職能。合作股權是集體資產(chǎn)進行均分之后形成的，實質(zhì)上是一種戶口權，原有村民可以無償獲得，具有“天賦”的色彩，并不具有現(xiàn)代產(chǎn)權“誰出資，誰受益”的特征。合作股的股權特征決定了股權分配中的因利益的分配不均而發(fā)生的爭執(zhí)。其次，合作股權分散在每個股東手中，分散在每個股東手中的股權既平均又少，這樣會導致大多數(shù)股東更為關心的是持有股權所帶來的年終分紅，而不是公司的長遠發(fā)展，所以難以實現(xiàn)使股東都關心、參與公司決策。最后，公司的管理層為了爭取股東的支持，會傾向于滿足股東需求的暫時分紅而忽視了公司的長遠發(fā)展。

三、“村轉居”后社區(qū)集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的途徑

根據(jù)城市社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律、面臨的發(fā)展困境，要創(chuàng)新發(fā)展“村轉居”社區(qū)集體經(jīng)濟，就需要加快推進股份合作制改造、大力促進產(chǎn)業(yè)轉型升級、努力優(yōu)化內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。

（一）加快股份合作制改造。

第一，社區(qū)集體經(jīng)濟股份合作制的載體是社區(qū)合作經(jīng)濟組織，兼有合作制和股份制的特點。在目前“村轉居”社區(qū)所處特定發(fā)展階段和既有的法律框架下，股份合作制改造，是創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展路徑促進集體經(jīng)濟保值增產(chǎn)的最佳方式，同時也實現(xiàn)了集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，促進了集體經(jīng)濟適應新的市場競爭需求。集體經(jīng)濟中的成員既是經(jīng)營者又是勞動者，在集體經(jīng)濟的重大決策事務中要求人人參與，集體經(jīng)濟的經(jīng)營收益實行“按股分配”的原則。既體現(xiàn)了勞動聯(lián)合與合作經(jīng)濟的特點，又有利于本社區(qū)成員生產(chǎn)生活條件的改善，使本組織成員增加收益，減少損失，體現(xiàn)了“民有、民營、民受益”的合作原則。但其缺點是，股東資格一般不向社會開放，具有封閉性。

第二，著力解決“股權固化、封閉”問題。革新股權設置模式，打破股東封閉格局，當股份公司不再承擔社會管理服務后，就可取消集體股份，將其轉化為個人股、募集股或發(fā)展基金。一是設立原籍居民福利基金，主要用于股民社保、特殊救助、貢獻獎勵等。二是設立產(chǎn)業(yè)投資基金。把社區(qū)集體土地轉地的資金集中起來，主要用于改善社區(qū)廠房周邊環(huán)境和配套服務，也可用于投資新開發(fā)項目。三是設立外來高端人才引進基金，給予外來人才一定額的期權股份，聘用期滿或解聘后收回，實現(xiàn)公司利潤與個人利益捆綁。樹立“引才求財”、“不問身份,但求素質(zhì)”的開放用人觀念,對優(yōu)秀外來人才，要“用人不疑”,靠規(guī)范的制度來約束,靠良好的激勵機制留人。四是將部分集體股實行公開競標拍賣，主要面向入租企業(yè)主，既提高股本價值，更促進雙方相互滲透、相互依存。五是以家庭為中心固化股東股權，固化期為20-30年，家庭新增人口不增股，死亡或外嫁人口不減股，股東對股權可以繼承、轉讓、捐贈、購買、抵押等。六是積極吸納績優(yōu)企業(yè)入股，績優(yōu)企業(yè)以其知識產(chǎn)權、技術、設備作價入股社區(qū)股份公司，或社區(qū)股份公司以廠房、土地租金為資本入股績優(yōu)企業(yè)，解決融資困難，實現(xiàn)多元化經(jīng)營。

第三，“村轉居”社區(qū)集體經(jīng)濟股份合作制改造的基本方法。一是清產(chǎn)核資。將社區(qū)內(nèi)部的所有資產(chǎn)進行清核、分類、界定所屬關系。二是制定章程。依照國家有關的法律、法規(guī)為本社區(qū)的集體經(jīng)濟制定相對應的合作章程。三是合理分配股權。合理劃分集體股、人口股和貢獻股，集體股所得的收益用于社區(qū)日常的運作和社會事業(yè)的開支；人口股是將股權均分給每個社區(qū)成員，占有股權份額的居民有權按照所持有的股權獲得股份收益；貢獻股用來獎勵為集體經(jīng)濟作出貢獻的居民。四是量化股份。在核算社區(qū)集體經(jīng)濟增長性凈資產(chǎn)和資產(chǎn)總量之后進行折股量化，確定分配各個股份所占的比例，以達到合理分配人口股和貢獻股。五是選舉社區(qū)“兩會”。根據(jù)社區(qū)股東所占的比例確定股東代表，由股東代表大會選舉出董事會和監(jiān)事會。再由董事會和監(jiān)事會成員民主選舉出董事長、監(jiān)事會主席。六是明確職責、規(guī)范分配。制定發(fā)展目標，確定階段發(fā)展任務，在集體經(jīng)營中確立經(jīng)營責任制，實行年終考核制，把集體經(jīng)濟的經(jīng)營和個人的利益相掛鉤；制定規(guī)范的股份經(jīng)營收益分配規(guī)章制度，按照制定的章程進行年終經(jīng)營收益的分配，并對分配結果進行公布，實現(xiàn)公開透明，接受居民監(jiān)督。

（二）促進產(chǎn)業(yè)轉型升級。

一是制定合理的發(fā)展規(guī)劃。在社區(qū)集體經(jīng)濟的規(guī)劃過程中要遵循土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃的合理順序制定社區(qū)的中長期發(fā)展規(guī)劃，要統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置股份合作公司所掌握的土地、資金資源。加強行政扶持和重點引導，因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟。明確各個特色經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展重心以及發(fā)展優(yōu)勢，揚長避短地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，最終形成錯位發(fā)展的格局。

二是改造傳統(tǒng)物業(yè)經(jīng)營。改變以往社區(qū)租賃的單一經(jīng)營模式，擺脫對物業(yè)經(jīng)濟的依賴，探索多種經(jīng)營模式，更適合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展形式也更有利于社區(qū)長久發(fā)展。但是從“村轉居”之后的現(xiàn)狀來看，集體經(jīng)濟的穩(wěn)定和轉型仍需要物業(yè)經(jīng)濟的支撐，在物業(yè)經(jīng)濟的支持下緩慢地進行轉型升級。而不能拋棄物業(yè)經(jīng)濟的支撐，急于求成，那樣不僅會失去物業(yè)經(jīng)濟低成本、穩(wěn)收入的優(yōu)勢，更會因為沒有穩(wěn)固的支撐而導致集體經(jīng)濟陷入發(fā)展絕境。社區(qū)經(jīng)營模式的轉變升級也包括物業(yè)經(jīng)濟的改造，要不斷提升物業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展檔次。主要有兩個方面，一是統(tǒng)一村落，將原來的村居建設為規(guī)范的城市單元社區(qū)，將舊村改造成新區(qū)，調(diào)整改造廠房，實現(xiàn)“路邊工程、村邊店”的發(fā)展格局。對社區(qū)內(nèi)的設置進行分類定位，建立健全物業(yè)基礎設施，改善物業(yè)環(huán)境，提高社區(qū)吸引力。二是改變傳統(tǒng)的物業(yè)管理方式。將傳統(tǒng)的物業(yè)管理向現(xiàn)代的城市物業(yè)看齊，努力打造特色品牌。通過加強與專業(yè)化企業(yè)的合作實現(xiàn)提高管理水平、增強市場競爭力的目標。還可以制定物業(yè)的改革開放的策略，通過引進外資來對物業(yè)進行改造升級。

三是探索社區(qū)的多元發(fā)展。在進行傳統(tǒng)物業(yè)的改造之后，更要積極探索社區(qū)的多元發(fā)展，支持社區(qū)經(jīng)濟的創(chuàng)新，把傳統(tǒng)租賃型經(jīng)濟發(fā)展方式向現(xiàn)代化的管理型經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，努力實現(xiàn)多種經(jīng)濟經(jīng)營并存的發(fā)展局面。在集體經(jīng)濟發(fā)展的策略上，要鼓勵有一定經(jīng)濟實力和經(jīng)營能力的股份公司創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展路徑，積極開發(fā)文化產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等。通過購買土地的方式來擴大社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展空間，利用現(xiàn)有的資源進行多角度的開發(fā)和使用。此外還可以利用社區(qū)內(nèi)的資源參與到本區(qū)域內(nèi)的特色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和高新產(chǎn)業(yè)的建設當中，不僅可以實現(xiàn)資源有效利用，還可以提高社區(qū)經(jīng)濟的市場競爭力以及綜合實力。引導社區(qū)內(nèi)的股份合作公司參與大型的建設項目和金融項目，既可以拓寬社區(qū)經(jīng)濟的投資渠道又可以提升社區(qū)經(jīng)濟的獲利能力。還可以通過發(fā)展社區(qū)邊緣經(jīng)濟，參與重大項目產(chǎn)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)園的基礎配套設施建設，提升服務質(zhì)量，促使股份合作公司承接更多的基礎設施建設工程，增加就業(yè)崗位，促進社區(qū)居民的就業(yè)能力，提高社區(qū)經(jīng)濟活力。提倡社區(qū)居民自主創(chuàng)業(yè)，為居民創(chuàng)業(yè)提供場地、資金和技術的支持，打造社區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈，提高社區(qū)多元經(jīng)營的能力。

四是大膽探索股權投資。針對單一結構經(jīng)濟效益低的問題，可以在風險可控、可承擔的范圍內(nèi)，利用閑置資金或以租金、物業(yè)、土地折價參股轄區(qū)優(yōu)質(zhì)企業(yè)。在改造社區(qū)建設之后，可以把閑置資金投資到企業(yè)的發(fā)展建設中，例如：把廠房租給企業(yè)后可以收取租金獲得收益，對具有發(fā)展?jié)摿Φ墓荆梢詫⒆饨鹫酆铣晒煞萃度牍镜陌l(fā)展。可以拿一棟廠房甚至是一塊地來入股優(yōu)質(zhì)企業(yè)。當然，做股權投資會有風險，為盡量規(guī)避風險，要采取一些防范措施：一是分散投資，不要把雞蛋放在一個籃子里；二是甘當小股東，不參與經(jīng)營。如果參與經(jīng)營的話，企業(yè)不一定讓你投；不參與經(jīng)營的，就請優(yōu)秀會計師和律師來把好賬目關。

（三）營造良好發(fā)展環(huán)境。

首先，優(yōu)化升級社區(qū)集體經(jīng)濟組織公司運營結構。對股份公司經(jīng)營業(yè)務可以細分成若干個子公司，由董事會成員分別擔任相關負責人。一是設物業(yè)綜合服務公司，強化物業(yè)管理進社區(qū)力度，提高物業(yè)服務質(zhì)量，拓寬物業(yè)服務渠道，充分利用其掌握有龐大居民信息的資源優(yōu)勢開展各種有償信息服務，深挖物業(yè)創(chuàng)收潛力。二是設“四舊”改造建設公司，自行承擔社區(qū)小型維修改造項目。三是設第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司，根據(jù)轄區(qū)產(chǎn)業(yè)特點，建立嚴格的行業(yè)準入管理機制和強大的商品采購、物流信息平臺。四是設績優(yōu)企業(yè)合作公司，以土地和物業(yè)為資本先入股重點企業(yè)和績優(yōu)企業(yè)，然后逐步進入規(guī)模以上企業(yè)。同時，建立自己配套的會計公司，確保自己的股份和利潤安全。五是設出租屋信息服務公司，將出租屋人口計生、安全、治安等信息采集工作采取購買服務方式包給社區(qū)公司，由公司再分解承包給股民（房東），給予一定報酬，對隱瞞虛報信息的予以相應處罰。六是設中小企業(yè)聯(lián)營發(fā)展公司，幫助中小企業(yè)拓寬融資、融技和銷售渠道，實行有償服務；敢于接管經(jīng)營倒閉的企業(yè)，既化解勞資糾紛，又增強實體經(jīng)濟。

其次，完善公司法人治理機制，強化民主監(jiān)督管理。股份公司管理層必須進行分工改革，營造人人有轉型任務，個個有創(chuàng)收壓力的管理機制。一是革新股東大會票選制。按照公司法實行“一股一票”選舉制，修訂管理章程，完善董事會及各級管理崗位聘任程序、資格條件及工資福利等。二是健全董事會議事規(guī)則，明確股東大會、董事會、監(jiān)事會不同機構議事決策程序，把好重大事項決策關和監(jiān)督關。三是推行董事獨立決事機制，放權董事對所分管的經(jīng)濟項目具有獨立經(jīng)理法人資格，為社區(qū)經(jīng)濟管理人才成長創(chuàng)造條件。四是借助外腦參與決策管理，直接聘請職業(yè)經(jīng)理或聘請轄區(qū)重點企業(yè)高層人才、經(jīng)濟管理專業(yè)公司為經(jīng)濟轉型提供決策參考。五是健全內(nèi)部財務管理，建立健全與現(xiàn)代企業(yè)會計核算制度接軌的財務核算和財務管理制度，推行會計集中記賬模式，逐步糾正會計核算中的不規(guī)范行為，大力推行企務、財務公開，提高財務管理水平。六是改進股東分配和績效分配制度，建立嚴格的崗位績效管理制度，量化考核目標，將工資獎金、股份分紅與工作績效掛鉤，實行績效工資和績效福利。七是創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制，大力推進“送子讀大學計劃”，培養(yǎng)后續(xù)青年人才；推進股民“開店辦廠創(chuàng)業(yè)計劃”，培養(yǎng)商業(yè)人才；推選股民進入租賃企業(yè)“跟蹤服務計劃”，培養(yǎng)企業(yè)管理人才。

另外，積極爭取政府的支持，優(yōu)化外部發(fā)展環(huán)境。社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展好壞，一方面取決于社區(qū)股份合作公司的內(nèi)部重構，另一方面也受到經(jīng)濟外部發(fā)展環(huán)境的影響，其中主要是政府的支持。只有內(nèi)外相輔相成，社區(qū)集體經(jīng)濟才能更好更快地發(fā)展。政府在推進社區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展的過程中扮演著至關重要的角色。在爭取獲得政府的支持時，要緊緊抓住政府在促進社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展中的三大職能采取有針對性的措施：一是積極主動爭取政府更大的投入。政府作為公共利益的代表和社會管理者，理應對社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展擔負投入的責任。對此，社區(qū)應積極主動將自身發(fā)展與當?shù)卣l(fā)展規(guī)劃進行銜接，爭取政府增加對社區(qū)發(fā)展的投入。二是主動對接政府市場經(jīng)濟導向政策。在市場經(jīng)營領域，主動對接政府的政策引導、信息引導、經(jīng)營行為引導，以及分配及消費等方面的引導；積極爭取政府制定引導社區(qū)經(jīng)濟存量調(diào)整和增量引進的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；主動爭取政府在社區(qū)經(jīng)濟項目審批、用地、資金扶持、稅收等方面實行適當?shù)膬A斜政策。三是依靠政府突破體制束縛難題。依靠政府政策和爭取政府支持，對產(chǎn)權結構、利益結構、集體經(jīng)濟組織和社區(qū)自治組織關系等難點領域進行深度改革，以增強適應市場的能力。

[1]杜國明.“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的新問題探討——基于廣東省的調(diào)研分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2011，（8）.

[2]陳天寶.農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革及規(guī)范[M].北京：中國農(nóng)業(yè)大學出版社，2009.

[3]張益聞.村改居后新市民就業(yè)問題研究——以濰坊市奎文區(qū)為例[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學，2014.

責任編輯 張曉予

F121

A

1003-8477（2017）07-0039-08

馬德富（1973—），男，湖北省社會科學院副研究員。

國家社科基金重大項目“習近平治國理政新思想研究”研究專題“習近平‘三農(nóng)’思想研究——推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”（16ZZD001）的階段性成果。