論依法行政視野下的行政執法規范化

王 芳 項賢國 金貴賓 唐福齊

(唐山師范學院， 河北 唐山 063000)

論依法行政視野下的行政執法規范化

王 芳 項賢國 金貴賓 唐福齊

(唐山師范學院， 河北 唐山 063000)

行政執法權是國家權力中最活躍、最實在、最廣泛、與老百姓關系最密切的一種權力。在新形勢下，依法行政理念為行政執法提供了價值理性與目標導向。黨和國家必須把依法行政的理念作為行政執法改革的主導思想。要解決行政執法現狀存在的問題，必須結合依法行政的理念，通過公開職權清單、健全行政執法和刑事司法銜接機制、行政裁量基準制度和行政問責制等措施來推進行政執法規范化。

依法行政； 行政執法； 規范化

“行政執法是指在實施國家公共行政管理職能的過程中，行政機關及其行政執法人員、得到國家法律法規授權的組織為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和程序，執行法律法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。”[1]3我國的行政執法還存在著許多與依法行政不相適應的方面，因此，規范行政執法活動，才能進一步深化行政執法體制改革，更好地促進法治政府的構建。

一、目前行政執法存在的問題

法治政府的實現需要規范的行政執法來保障，目前我國行政執法還存在以下一些問題。

(一)行政執法體制不健全

當前我國的行政執法體制還存在諸多問題，表現在：一是行政組織機構不夠優化，行政執法權在橫向上交叉嚴重, 在我國行政組織的個別領域，有的部門職責不清，存在爭奪執法權或推諉執法權的現象。二是執行機制不健全，執法不嚴現象嚴重。三是執法權縱向劃分不明確，協調機制不完善,存在權力模糊、上下級行政機關執法重疊的現象。

(二)行政執法人員水平偏低

目前行政執法人員的整體素質不能完全滿足行政執法規范化的要求。主要表現在：一是行政執法理念滯后。在現實生活中，有一些行政執法人員存在著“官貴民輕”的思想觀念，在執法過程中濫用手中的權力，損害廣大人民群眾的利益以滿足個人的私欲。還有一些行政執法人員存在著公民義務本位的法律觀念，沒有擺正自己的位置，缺少依法行政的意識。二是缺乏法律專業知識，法律培訓考核基本虛設。三是有的行政執法人員受個人主義、拜金主義、享樂主義思想的影響及各種社會關系的羈絆，超越、濫用職權，嚴重損害了法制尊嚴，損害了黨和政府的形象。

(三)行政執法程序不完善

在各地的行政執法實踐中，立法與實踐相脫節的現象屢見不鮮，主要表現在以下幾個方面：一是行政執法程序的立法規范細化不足，可操作性差。我國缺少一部統一的《行政程序法》，有些執法程序性規定幾乎處于空白狀態，致使行政機關在執法過程中無從操作。二是有些行政程序的科學性不足，脫離實際。三是行政執法程序的成本高，行政機關的負擔重。較高的投入才能保障嚴密精確的程序，但這與行政機關經費的有限性產生矛盾。

(四)行政執法責任制度不健全

對行政權力的有力監督和及時問責是保障行政執法規范化的有效途徑。目前我國推行行政執法責任的意識淡薄，存在重業務輕法制，重實體輕程序、重處罰輕監管的問題，沒有認識到推行行政執法責任制的重要性。行政執法各環節、各崗位、各流程的職權和責任也不明確，相關的工作標準亦不具體，責任追究的可操作性差。并且在實踐中，對行政執法過程的監督并沒有做到環環相扣，致使推誘扯皮、推卸責任的情況時有發生。

(五)行政執法與刑事司法銜接不力

目前行政執法與刑事司法銜接機制還存在諸多問題。第一，有關該制度的相關規定存在立法沖突，且法律位階較低，可操作性不強。2001年7月國務院公布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(國務院令310號)，以行政法規的形式首次構建了行政執法與刑事司法銜接機制的基本框架。2001年12月3日最高人民檢察院公布了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(高檢發釋字〔2001〕4號)，規定了檢察機關就移送案件的受理及其對公安機關的立案監督。2004年3月發布的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，從性質上看，該意見僅為工作規范，缺乏法律上的強制約束力。2006年3月發布了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。2011年2月出臺了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發〔2011〕8號)，該意見屬于黨政文件，也不具備法律規范的效力。這些相關規定有些過于原則，缺乏可操作性，法律位階也較低，且有相互沖突的問題。第二，國務院各部委、各省依據上述規定制定各部委、各省有關行政執法與刑事司法銜接機制的實施意見，導致部門、地區執法的差異性。如農業部制定了《農業部關于加強農業行政執法與刑事司法銜接工作的實施意見》(農政發〔2011〕2號)，國家質量監督檢驗檢疫總局制定了《關于加強質檢行政執法與刑事司法銜接工作的指導意見》(國質檢法〔2011〕502號)和《關于在打擊制售假冒偽劣商品違法犯罪中加強行政執法與刑事司法銜接工作的通知》(國質檢執聯〔2011〕336號)，國家食品藥品監督管理局制定了《關于做好打擊制售假劣藥品違法犯罪行政執法與刑事司法銜接工作的通知》(國食藥監稽〔2012〕90號)。河北省制定了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的實施意見》，甘肅省也制定了《關于加強我省行政執法與刑事司法銜接工作的實施意見》，有些縣也制定了相關實施意見。不同的規定導致執法產生差異性。第三，缺少有力的監督機制，移送案件隨意性大，“以罰代刑”現象嚴重。雖然《行政處罰法》和國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》都規定了違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，但這些規定過于原則，且缺少有力的監督機制，實踐中行政執法機關出于利益的考慮和地方保護主義，往往“以罰代刑”，移送案件隨意性大，導致大量應該被追究刑事責任的案件沒有被依法移送司法機關。第四，隨著《刑事訴訟法》的修改，行政執法與刑事司法銜接的相關規定也亟待立法修改，更趨于完善。如行政執法的證據和刑事司法的證據要求不同，在實踐中會產生很多問題。第五，有些地方聯席會議和共享平臺已建立，但缺少信息交流的保障機制。《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發〔2011〕8號)中明確提出建立行政執法與刑事司法銜接工作聯席會議制度和銜接工作信息共享平臺。有些地方已建立聯席會議和信息共享平臺，但缺少相應的保障機制，不能使聯席會議和信息共享平臺真正發揮效能。

二、行政執法存在問題的原因分析

針對我國行政執法存在的問題，本文主要從執法理念、行政立法、執法程序、執法監督幾方面來分析其原因。

(一)傳統的“官本位”思想阻礙了“執法為民”理念的發展

傳統的“官本位”意識，就是“以官為本”，一切為了做官，有了官位就有了一切。在中國這樣一個歷來以行政權力支配一切的社會里，行政官員的“官本位”意識和特權思想根深蒂固。這種傳統的“官本位”思想與“執法為民”的理念是相悖的，危害極大。一些行政執法人員價值觀念錯位，顛倒公民與官員的主仆關系，極度漠視行政相對人的基本權利，視公民為“草民”，把行政違法者當成敵人，在行政執法時總是居高臨下，把人民賦予的公權變成個人任意行使的私權，執法不公，對行政相對人不能一視同仁，缺乏基本的誠信和執法為民的意識，甚至在執法過程中草菅人命。在這些人心目中，我是執法者我就是法律，管理就是“整你”，執法就是處罰，如此等等。

(二)行政立法部門本位主義引發大量的執法糾紛

“我國行政執法機關設置并不完善，有的執法單位過分追求執法權而層層設立，不是按照工作實際需要而設立，最終導致僧多粥少，執法違法行為就不可避免。”[2]

“所謂立法中的部門本位主義，也稱立法中的‘部門保護主義’或‘部門中心主義’，是指作為立法主體的某些行政部門在立法思維和行為上，表現出極強的部門本位和部門中心傾向。”[3]由于各立法主體間的立法權限劃分不明晰，政府各部門都認為自己享有立法權，擅作主張制定規范性文件的現象較為普遍，這帶來一系列的法律沖突。這種以擴充權力、爭奪利益為目的制定法律，以權力部門化、部門利益化、利益法律化為特征的部門本位主義，造成了現實中大量的執法糾紛。

(三)行政執法程序的制定不夠科學合理

從理論上來看，我國在行政程序領域受英美法系的影響較深，堅持行政法的控權論，即行政法的本質是限制國家權力，保障公民權利。“將行政法定位為控權法必然使得立法者在行政執法程序的設計上更多地考慮限制行政機關權力和賦予相對人相對完善的程序性權利的內容，從而制定對相對人權利保障較為完備充分而對行政機關則約束甚繁的行政程序。而這種設計如果過分失衡，則會使行政機關的行政職能和行政手段嚴重不匹配，從而導致大量行政不作為的出現。”[4]

(四)執法監督體系不健全

目前我國執法監督體系不健全，導致不能通過監督及時糾正執法的錯誤。如人大的監督原則性強，可操作性差。司法機關的監督主要體現在法檢系統的監督。人民法院的監督主要是通過審理行政案件來實現的，不告不理，帶有被動性。人民檢察院的監督力度不夠。近年來，社會監督在行政執法中的作用愈發明顯。但是，群眾的利益表達缺少有效的溝通渠道，且得不到行政部門的足夠重視，致使群眾監督的積極性受到打擊。

三、以行政執法規范化推進依法行政

行政執法規范化是推進依法行政的重要舉措，是建設法治政府的要求。要推行政府權力清單制度，健全行政執法和刑事司法銜接機制，建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制。

(一)以中國特色社會主義法治理論推動行政執法規范化

黨的十八屆四中全會制定了全面推進依法治國的新藍圖，并且提出了“中國特色社會主義法治理論”這一概念，為依法治國提供了理論指導和學理支撐。中國特色社會主義法治理論、法治道路、法治體系“三位一體”，共同構成了全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的理論支撐、道路指引和制度保障，是法治實踐的先導。依法治國、依法行政首先就要堅持中國特色社會主義法治理論，克服“官本位”思想，杜絕任意執法、選擇執法，以中國特色社會主義法治理論指導行政執法。執法主體要把中國特色社會主義法治理論根植于頭腦中，落實到行動中，從執法治民轉向執法為民，從注重實體轉向實體與程序并重，讓人民群眾切身感受到法治的公平正義。

(二)公開職權清單促進行政執法規范化

深化政務公開，才能推進依法行政，確保權力規范運行。要向公眾公開行政機關自身的執法職權和執法方案，建立透明的執法權力運行機制，明確執法責任人。權力只有在公開、透明、規范的條件下運行才能防止執法的隨意性。執法主體可以通過顯示屏、宣傳冊、互聯網等形式公開職權清單，及時發布政務信息，擴大群眾的知情權，讓權力運行于人民和社會的監督之下，促進行政執法的規范化。通過公開職權清單，有利于執法主體樹立正確的權力觀、責任觀和服務觀；有利于強化內外監督，提高政府的公信力；有利于明確權力邊界，提高執法的效能。為促進依法行政，加強對公開職權清單的有效監督，應制定行政執法職權評議考核體系，將權力公開作為考核的重點項目，促進執法主體公開、公正、公平地執法。

(三)健全行政執法和刑事司法銜接機制

行政執法與刑事司法銜接機制跨越了行政與司法兩個領域，從根本上說也是犯罪與刑罰的問題，根據《立法法》的規定，應該制定法律來確保其法律效力。該機制重在程序性規定，要通過嚴密、細致的程序規定來保障行政執法與刑事司法順暢銜接，并且制定監督機制和救濟機制。要利用好銜接工作聯席會議的形式，確定固定的牽頭單位，通過具體規定使聯席會議制度化、明確化，統一認識，共同探討行政執法中的新問題，新情況，并建立備案制度，形成長效聯席機制。要充分發揮網絡平臺優勢，確保行政執法案件相關信息一律上網，接受同級監察機關、公安機關、檢察機關和上級行政機關的審查、監督。檢察機關要充分發揮監督職能，提前介入需要移送的重大、疑難、復雜案件，監督各項工作，確保行政執法與刑事司法順利銜接，并建立行政執法和刑事司法銜接責任追究制度，賦予檢察機關對行政執法機關及其人員移送刑事案件的法律監督權和追究相關責任人員法律責任的權力。暢通公民舉報渠道，及時調查處理公民舉報的問題，并將情況向舉報人和社會公眾反饋。建立定期評價制度，每年成立專門的考核小組，重點考核是否依法移送、受理、立案、辦案等情況，針對出現的問題反饋給相關部門尋找解決的方案。

(四)建立健全行政裁量權基準制度

近年來，各地依據《國務院關于加強市縣依法行政的決定》開始探索建立行政裁量基準制度。以裁量基準來規范行政自由裁量權的行使是保證行政執法規范化的有效途徑。目前的行政裁量權基準制度還是以各地方制定的法規、規章為主，主要有兩類情形：一類是下級行政機關根據上級行政機關實行裁量基準制度文件的要求而制定。另一類則完全是由基層行政機關因行政執法需要而自發制定的裁量基準[5]。制定主體的多元化導致行政裁量權基準的不一致，反而會影響行政執法的規范化。因此，確定行政裁量權基準的制定主體尤為重要。筆者建議由國務院有關部門制定本系統的行政裁量權基準制度的基本原則、指導意見，由各省相關部門根據基本原則、指導意見，結合本省情況，征求基層執法部門的意見，制定具體的裁量權基準實施辦法，并報上級部門備案。

(五)嚴格貫徹執法責任制

第一，對于問責主體，要完善同體問責，強化異體問責。建立政府內部行政問責機構，形成常態化的、全程性的同體問責機制。異體問責要以人大問責為核心，以司法問責為關鍵，以人民問責為根本。第二，完善追究責任程序。明確問責案件的條件、時限、決議等程序，加強公開化建設。第三，規范行政執法責任。以法律形式統一、細化、規范責任結果，明確責任追究的方式、力度、標準等，結果做到合情、合理、合法。

行政執法是最經常最普遍的管理活動，也是行政法治建設的重中之重。通過分析行政執法所面臨的問題，結合依法行政的要求和我國的特殊國情，有針對性地采取措施，才能規范我國的行政執法，進一步促進我國法治政府建設的進程。

[1] 楊惠基.行政執法概論[M].上海:上海大學出版社，1998.

[2] 郭慧輝.論行政執法的規范化[J].山西財經大學學報，2011(2)：65.

[3] 封麗霞.解析行政立法中的部門本位主義[J].中國黨政干部論壇，2005(8)：31-32.

[4] 徐致遠.論我國行政執法程序的脫困[J].法制與社會，2010(22)：163-165.

[5] 章志遠.行政裁量基準的興起與現實課題[J].當代法學，2010(1)：68-75.

編輯：劉小明

2017-02-19

2014年度河北省社會科學基金項目“服務型政府視野下的行政執法規范化研究”(HB14FX006)

王 芳(1982—)，女，唐山師范學院講師，法學碩士。研究方向：行政法、法制史、法理學。 項賢國(1983—)，男，唐山師范學院副教授，法學碩士。研究方向：經濟法。 金貴賓(1970—)，男，唐山師范學院副教授，法學碩士。研究方向：民法。 唐福齊(1968—)，男，唐山師范學院副教授。研究方向：刑法。