高中貧困生扶困助學體系及其完善

袁忠霞

摘 要 我國的義務教育、職業教育、高等教育資助體系較為成熟，對高中貧困生的扶困助學工作則有些關注不夠。在高中扶困助學方面，我國面臨著貧困生認定標準不完善、扶困助學資金不足、扶困助學各職能部門缺乏協調、扶困助學體系有待完善等諸多問題。為此，可以通過秉承育人原則、建設保障機制、借鑒已有經驗、開拓多種渠道等方式，促進高中扶困助學工作的有序推進。

關鍵詞 貧困生 扶困助學 學生資助 高中貧困生

我國在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中指出，要加大對落后地區的教育投入力度，其中建立普通高中家庭經濟困難學生資助制度是一項重要舉措。同年9月份，教育部、財政部下發了《關于建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度的意見》，進一步明確了建立普高貧困生資助體系的意義、原則等。在不同的場域中、根據不同的標準，學界對貧困生有著不同的界定。根據我國基礎教育階段“兩免一補”的相關標準，一般將以下幾種情況視為貧困生。一是來自低保家庭的學生，二是孤兒或來自單親家庭（包括單親和離婚）的學生，三是家庭成員（含父母、兄弟姐妹等）有殘疾或重大疾病導致家庭經濟拮據的學生，四是由于突發狀況（如農村洪澇災害）等影響使得家庭貧困的學生。另外一種界定方式則以家庭人均年收入作為衡量標準，這種方式一般在城市地區使用，且根據不同地區的經濟發展水平，各地標準不一。但綜合看來，貧困生一般指那些受多種客觀因素影響，使得其經濟困難，家庭無力支付其學業費用的學生[1]。本文主要關注的貧困生是普通高中階段的貧困學生。所謂扶困助學即通過財、物等方式對貧困學生進行資助，幫助其順利完成學業。就助學內容來看，扶困助學既可以就學生的學費進行資助，也可以對貧困生的生活費、雜費等進行補貼。就助學主體來看，扶困助學既可以由政府開展，也可以由社會機構、個人等進行，只要提供一定的物資支持，幫助貧困生完成學業，那么就可以成為扶困助學的主體。在當前中國，扶困助學主要由政府承擔。從扶困助學的形式來看，大致有以下幾種：第一種是無條件為貧困生發放一定金額的助學金；第二種為定向助學金，面向特定群體的貧困生，如烈士子女、少數民族子女等；第三種為獎學金性質的助學金，學業表現突出的貧困生才可以獲得資助；最后一種為助學貸款，也就是為貧困生無息或優惠提供助學貸款，學生可以在一定條件下享受到較為優惠甚至是免息的助學貸款，以順利完成學業[2]。以上內容充分說明國家對高中貧困生的關注與重視，逐步建立普通高中貧困生資助體系成為當今教育發展的一大需求和必然趨勢。

一、高中扶困助學為何成為難題

對高中貧困生進行扶困助學具有十分重要的意義。首先，扶困助學一定程度上可以為廣大優秀的貧困高中生創造一個學習的機會，使他們不因經濟因素而輟學。其次，扶助高中貧困生，可以幫助更多的人接受教育，對于提高我國的人口素質具有重要意義。再次，扶助高中貧困生有助于讓青少年在未成熟階段在學校系統內，接受正規的教育，形成正確的三觀，安穩度過青春期[3]。高中扶困助學意義重大，但在當前，高中扶困助學卻成了一大難題，主要有以下幾方面原因。

1.高中貧困生為數不少

我國有大量的高中生，據統計：2015年，全國參加高考的考生約有942萬人，經過高考篩選，升入大學的高中生約360萬人，而這些學生中也有10%以上均為貧困生，甚至有學生因為學費昂貴無力承擔教育費用而選擇退學。有學者曾對湖南省某縣做過調查，調查顯示：高中貧困生人數約占全省在校生總數的20%～30%，部分農村高中貧困生數量甚至占到50%[4]。

湖南在我國屬于經濟發展中等水平的省份，可想而知，在西部地區、落后地區的貧困生比例會更高。受多種因素影響，高中貧困生已經成為一個巨大的群體。我國高中貧困生除了數量龐大之外，還在分布上存在巨大差異。首先，貧困生分布呈現出中西部多、東部少的特點。這和我國東部經濟發達、中西部發展較為落后這一經濟發展特點有著重要的關系。另外，我國的高中貧困生中，來自鄉村的貧困生數量遠大于來自城鎮地區的貧困生數量，有學者指出，95%的貧困生來自農村，5%的貧困生來自城市[5]，且這些貧困生的家長主要為農民，這點也是我國經濟發展存在城鄉差異的體現之一。

2.高中花費高且上漲快

高中學費上漲成為高中貧困生輟學或形成“高中致貧”局面的重要原因，高中學費持續上漲使得廣大貧寒學子步履維艱，需要政府及社會的扶助。由于政府投入有限，政府投入只能保證教師的基本工資，而學校辦學、運營需要大量的資金，因此學校轉而向學生征收高額的學費，且隨著經濟的發展、物價的上漲，學生的學費也是日益走高。除此之外，部分優質高中、“重點高中”憑借其升學率以及社會聲望，大幅提高收費水平，不僅對考入其中的學生收取高額費用，并且還根據中招考試分數對“高價生”分級設置收費標準，甚至有10000封頂、不論分數高低均可入學等規定。高中階段的花費不僅包括學費，還包括擇校費、資料費、生活費等一系列雜費。許多高中設置在城區，農村學生不得不進城讀書，在這一過程中，農村學生就需要交納一定的擇校費、住宿費以及生活費，這些均為高中貧困生家庭帶來了巨大的經濟壓力。

3.對高中扶困助學關注不夠

我國在義務教育、高等教育方面都建立了較為完善的勤工助學體系，但是對高中階段的扶困助學問題卻關注不夠。在2015年頒布的《國家學生資助政策體系》中，關于高等教育的扶困助學政策共計20條，其助學體系包含獎學金、助學金、貸款、勤工助學、學費補償、學費減免等多途徑組合的扶困助學體系。對于中等職業教育，文件提出6條政策意見，初步形成免學費、多種助學金、頂崗實習等一系列助學體系。義務教育階段，國家也提出了4條政策意見，形成了包含學雜費減免、生活補助、營養改善計劃等一系列扶困助學措施。而對于普通高中階段的貧困生，國家則完全沒有提到學費減免問題，只是對全國約20%的貧困生每年發放2000元助學金，這一資助比例以及資助金額均有待提高。除此之外，國家鼓勵學校和社會進行扶困助學，但事實上，大部分學校根本無力對學生進行資助，而社會資金也是十分零散且有限的。由此可見，相對其他學段而言，國家對高中階段的扶困助學問題不夠重視，其政策導向與體系建設有待加強與完善。

二、高中扶困助學困境主要表現

1.貧困生認定標準不完善

當前關于貧困生的界定往往為語言描述式，如經濟條件差、難以支付教育費用等，但這樣的描述并無法形成統一的、可測的標準。不同地區對高中貧困學生有著不同的界定，并且貧困是相對的，這也加劇了貧困生的衡量標準的差異。目前高中貧困生在申請貧困補助時，一般采用自愿申請加學校評估的方式，在申請過程中，除了少數持有低保證、殘疾證等明確證件的學生之外，大部分學生采取陳述的方式對自身家庭經濟情況進行描述與說明，再加蓋當地村委或鄉鎮民政局的公章。暫不提陳述情況是否屬實，單是學生描述的情況就很難進行橫向比較。比如許多單親家庭，其生活水平不一定較低；家庭成員無殘疾的家庭，生活水平不一定高，這就使得認定工作變得十分復雜。在現實情境中，學校對貧困生的認定主要由老師或學生代表投票決定。由于缺乏明確的條文標準，教師和學生代表的主觀性就很難避免，成績、教師偏好、學生群眾基礎等都成為影響貧困認定的重要因素。這樣一來，貧困生的認定標準就變得缺乏科學合理性，容易導致貧困生認定的混亂[6]。

2.扶困助學資金不足

扶困助學資金不足是限制高中扶困助學工作的一大因素。而資金來源單一是導致資金不足的重要原因之一。當前我國大部分高中的扶困助學資金主要有三種途徑：一是政府投入，二是學校學費收入，三是社會資助。其中政府投入占有較大比例。雖然在經濟發達地區，社會捐贈的扶貧資金相對較多，但是對于廣大中西部貧困地區而言，政府投入則占絕大比例。尤其是對于偏遠鄉村地區，根本無法汲取社會資金，且受當地經濟水平、教育水平限制，也不可能收取高額學費，因而資金幾乎全部都來源于政府投入。但政府投入除了教師工資、學校建設、日常運營之外，資金所剩無幾，很難對學生進行大量的資助。這就使得國家助學資金雖然在不斷增加，但是貧困高中生數量巨大，僅依靠政府力量，根本無法滿足廣大貧困高中生的需求。為了盡力兼顧公平，政府不得不“廣撒網”，擴大扶困助學的“面”，這必然影響扶困助學的力度。此外，政府投入的增長幅度遠不及學費增長幅度，這使得政府資助成了“杯水車薪”。

3.扶困助學各職能部門缺乏協調

扶困助學涉及到多個利益主體，其推進也離不開各主體、各部門之間的協調與合作。橫向上，扶困助學牽涉到國務院、財政部、教育部等諸多職能部門，其有效溝通與交流是扶困助學工作開展的前提與必要保障。在縱向上，向上涉及到國家相關行政部門，向下涉及到各地政府、社會、學校等。在扶困助學工作開展過程中，僅有中央政府單方面頒布政策、作出決定、提出意見并不能保證扶困助學工作的順利開展，還必須要各地政府的積極響應，結合當地具體情況進行貫徹實施。在地方政府貫徹實施的過程中，也需要具體受體，即學校對政策有準確的認識和把握，遵循政府的初衷，不扭曲執行。同時，在社會對貧困學生進行資助的過程中，也要兼顧政府規定與學校、學生需求。但當前，各職能部門之間并沒有完美發揮其“合力”，甚至有時還相互扯皮，向彼此相反的方向努力，使得“1+1<2”。如部分社會機構對貧困生進行資助時，會過分加入自身利益訴求和大量附加條件，希望借助對貧困生的資助，為自身帶來更大的社會效益或經濟利益，這種現象的發生和學校把關不嚴、政府監管不力等都有一定的關系。

4.扶困助學體系有待完善

扶困助學體系包含政策、制度、運行機制等多個方面。我國高等教育階段已經形成了較為完善的扶困助學制度，包含獎、勤、助、貸等一系列資助方式，但是在高中階段，類似體系卻十分不完善，甚至可以說是尚未建立。此處以政策制定為例，在教育部頒布的政策體系中，對國家助學金、學校資助以及社會資助都缺乏明確的規定。國家助學金雖然相對具體一些（規定了資助比例、資助額度），但仍舊缺乏許多方面的具體規定，而對于另外兩方面，政策規定則更為模糊，如“學?？沙槿∫欢ū壤慕涃M用于資助”、“積極引導和鼓勵社會資助”，而對于抽取多大比例等均沒有作出說明。對于三者應當分別處于怎樣的地位、發揮何種作用、助學比例與金額等都沒有提及。復雜的現實問題在政策規定中只有簡單的幾句話語描述，難免會使扶困助學工作無據可依。此外，高中扶困助學制度保障體系尚未建立，社會資金融入渠道亦不通暢。以上種種，譬如政策的不明晰、制度的不完善、運行機制的缺乏，使得扶困助學體系的形成與構建面臨著較大的困難。

三、如何推進高中扶困助學

對高中階段的貧困生進行扶困助學是十分必要的，但在實踐推進過程中，又面臨著諸多問題，需要予以重視和解決，希望以下幾點建議可以為推進高中扶困助學工作提供參考。

1.秉承育人原則

教育的根本在于育人，育人價值的發揮是教育的基本追求之一。高中扶困助學工作也是如此，在扶困助學過程中，要時刻關注育人價值、育人意義。扶困助學工作開展過程中，要以學生需求、學生發展為基點，資助那些真正有困難的學生。資助方不應將扶困助學作為宣傳自身、擴大影響，以謀求自身社會效益、經濟利益的工具。在扶困助學過程中，也不應過分“綁架”被資助者，加入不合理的附加條件，如讓受資助學生一次次為其“歌功頌德”。感恩之心固然不可少，但是對學生提出過多、過分的要求，并不利于學生的身心發展，反而可能帶來金錢彌補不了的傷害。學校在落實勤工助學工作時，尤其要將學生發展放在首位。扶困助學，扶的是困難學生、貧困學生，學校和教師切不能憑主觀傾向性，將扶困助學資金異化為獎學金，只顧成績優異的學生，更不能抱著“山水輪流轉”的心態，將扶困助學資金平均輪流發給所有學生，包括不貧困的學生，這樣的行為都不符合扶困助學的初衷，不利于真正發揮扶困助學“雪中送炭”的作用。另外，在扶困助學過程中，使用的方式方法也要符合育人原則，比如要尊重學生，注重對學生的家庭資料、個人隱私等進行保密，以免為學生帶來不必要的傷害。

2.建設保障機制

扶困助學工作的開展需要政策、制度、運行機制等多方面的保障。在政策、制度方面，近年國家對高中扶困助學的關注有所增加，國家于2015年頒布的文件中明確提出高中扶困助學體系的相關內容，地方政府也響應號召，結合當地實際情況，先后出臺細化政策與意見。但是這些政策與制度還不夠明晰、不夠具體，有待進一步完善與細化。如政府應當出臺具體的章程、意見，對資助的目的、對象，資助的標準、形式，資助的比例、條件等作出明確的規定。在運行機制上，我國尚未形成完善的高中扶困助學運行機制。為此，需要各方通力合作。如堅持黨中央的領導，在黨中央成立領導小組，統籌扶困助學工作，同時在地方各級政府設置辦事處或領導小組，與中央領導小組對接，形成上下統一的協作系統。各領導小組由來自教育部門、財政部門等多名成員組成，以便及時調動各方力量，提高辦事效率。此外，政府還可以加大宣傳力度或政策優惠，鼓勵或引導社會組織、機構或個人積極、有序參與扶困助學工作，通過政府的力量對社會資金進行統一的籌集與分配，這相對于由學校自身籌集資金，可能效率更高。領導小組的建立、政策制度的保障等均有助于形成一個由政府主導、各部門通力合作、社會力量積極參與的高中扶困助學新格局。

3.借鑒已有經驗

高中扶困助學工作的開展可以充分借鑒現有經驗，包含國外經驗、國內高等教育階段較為成熟的經驗、國內部分城市的既有實踐經驗等。在國外經驗方面，有比如“教育券”制度，教育券是由美國經濟學家于20世紀中期提出，也就是政府為學生發放一定的教育憑證，學生或家長憑借有效證券自主換取政府資金。高中扶困助學也可以從中吸取經驗，政府可以在確定資助對象和名額之后，為學生發放不同類型的教育券，如免除學費類教育券、免除雜費類教育券、資金補助類教育券，并規定教育券的使用條件、使用年限。由于農村許多地區的貧困家庭并沒有銀行卡等，對于廣大農民家長而言，辦卡、取款較為復雜，而教育券形式就可以避免直接發放資金，對受資助的學生而言，操作較為便捷。在國內高等教育階段資助體系借鑒方面，由于高等教育階段已經形成了“獎、助、免、貸、勤”五位一體的、較為成熟資助體系，其部分經驗可以為高中扶困助學工作所借鑒，如助學貸款制，就可以在高中階段嘗試實施。高中學費相對大學較少，可以向學生開放小額貸款的申請渠道，若擔心學生的還款能力，可以讓學生家長或家庭作為貸款單位，享受利益優惠。在地方經驗方面，中山市在高中扶困助學方面已經取得了一定的進展，成立了扶困助學專項基金，初步形成了政府領導下的高中扶困助學體系，這些成熟的經驗可以通過宣傳報道等形式，為其他地方所借鑒。

4.開拓多種渠道

高中扶困助學工作的開展僅依靠政府力量是遠遠不夠的，單一的來源、有限的資金，都不能真正解決廣大貧寒學子的入學需求問題，因此需要開拓多種渠道，籌措扶困助學資金。在政府扶困助學資金方面，可以采取中央撥款、地方配套的方式，為貧困學生發放扶困助學資金。中央政府在下放資助款項時，需要充分考慮地區特點，適當分配名額，切不能一刀切，對于經濟較為發達、地方政府有力解決扶困助學問題的東部沿海城市，可以減小扶助力度，讓地方政府支付較大比例的配套資金。而對于中西部貧困偏遠地區的學校，中央政府可以適當擴大資助面，加大資金投入，支付較大比例的扶困助學資金。除了政府之外，學校自身還可以通過學費提取等手段進行二次分配，各?？梢愿鶕數氐慕洕l展水平規定自身的收費標準，再從學費中提取一定比例的資金用于補助高中貧困生，或者以學校整體的名義，向社會組織、個人募捐扶助資金。最后，在爭取社會支持方面，政府要發揮其作用，通過自身的行政影響力，打開社會捐資助學的新局面，可以帶頭成立專項基金會，委托社會組織管理，吸引社會資金投入。也可以通過媒體宣傳，為扶困助學的單位或個人進行表彰、頒發榮譽證書等，形成和諧美好的社會新風尚。

參考文獻

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[2] 汪傳艷.農村普通高中貧困生資助問題探討[D].武漢：華中師范大學，2009.

[3] 王嘉毅，封清云，張金.教育與精準扶貧精準脫貧[N].教育研究，2016（9）.

[4] 秦和.教育扶貧阻斷貧困代際傳遞[N].人民日報，2016-11-16.

[5] 熊筱燕，鐘慧.我國高等教育扶困助學財政政策研究[J].山西財經大學學報，2011（S2）.

[6] 蘭創國.助學扶困促和諧[N].人民日報，2007-09-10.

【責任編輯 王 穎】