財政績效目標設置問題研究

□王 佳

（河南財經政法大學 財政稅務學院，河南 鄭州 450046）

財政績效目標設置問題研究

□王 佳

（河南財經政法大學 財政稅務學院，河南 鄭州 450046）

設置科學合理的財政績效目標，是財政績效管理工作的關鍵所在。由于公共部門目標的不明確性、多重性、公共產品有效性難以準確度量等問題的存在，使得財政績效目標的設置存在不少的難點。目前在我國財政績效目標設置的實踐中，存在著績效目標量化程度較低、設置內容不夠完整、績效目標值的設置不夠科學、邏輯性不強、缺乏績效反饋信息等問題。基于目標設置理論，本文從增強財政績效目標設置的明確度、把握財政績效目標設置的難度、實現預算部門的滿足感、匹配部門的戰略規劃、確定科學的績效標準、運用績效反饋信息等方面提出了優化財政績效目標設置的思路。

績效；財政績效目標；目標設置理論

財政績效管理作為“新公共管理”運動所倡導的政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的財政管理模式。西方發達國家將財政績效管理作為提升政府預算管理水平、增強預算部門支出責任、提高公共產品供給質量、優化財政資源配置、節約公共支出成本的重要手段，并投入了大量的精力進行實踐探索和理論研究。財政績效管理的實質是將績效理念融入財政管理的全過程，是由績效目標、績效運行監控、績效評價、績效結果運用組成的一個綜合系統。其中，財政績效目標管理在整個財政績效管理中居于核心位置，是實施財政績效管理的前提和基礎，也是推行財政績效管理的重點和難點。財政績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。通過設置財政績效目標，明確了財政資金預期要做什么事、達到什么效果、產生什么影響，將財政績效評價由“事后”延伸到了預算的源頭，同時也為事后開展績效評價提供了主要依據。財政績效目標設置質量的好壞不僅直接影響績效目標實現的過程和結果，而且也直接決定著績效評價工作的科學性與合理性程度。因此，設置科學合理的財政績效目標，就成為財政績效管理工作的關鍵所在。

近年來，目標管理已經成為我國各級政府管理最常見有效的管理模式［1］。在財政管理領域，我國各級政府也積極進行財政績效目標管理的探索工作，取得了一定的成效，但總體上還處于起步階段。在理論研究上，圍繞著財政績效管理的指標體系、評價方法、結果運用進行了較為深入的研究，但是針對績效目標設置相關問題的研究還比較薄弱，有待深入研究。缺乏理論上的研究和指導，在財政績效管理實踐中績效目標的設置很容易出現隨意性、不科學、不合理的問題，這就造成開展財政支出績效評價工作的依據不準確，直接影響到財政績效管理工作的質量和效果。

1 財政績效目標設置的難點分析

1.1 公共部門目標的不明確性

一個部門或組織的目標是所有管理活動的出發點，也是一切管理活動指向的終點。目標是否明確，直接影響到整個管理活動的開展。判斷一個部門或組織的目標是否明確的依據主要在于目標的解釋余地的大小。如果一個部門或組織的目標解釋余地不大，那么就說明該部門或組織的目標是比較明確的。例如，私人企業的目標是追求利潤最大化，這一目標基本上沒有解釋的余地，那么這就說明私人企業的目標是明確的。與私人企業相比，公共部門（包括國有企業①國有企業雖然也追求利潤，但也擔負著一定的社會功能，其目標也是相對不確定的。）的目標則是不明確的。公共部門沒有追求利潤這一目標，如果我們把追求社會利益最大化作為公共部門的目標，那么社會利益如何界定這一問題則存在著較大的解釋余地，也就是說公共部門的目標是不明確的［2］。公共部門目標不明確性的存在，決定了公共部門在設置目標方面比企業等盈利性組織難度更大。實踐中，將公共部門抽象的法定職能轉換成明確且清晰的工作目標是比較困難的，特別是財政績效目標的設置。此外，公共部門的目標既然是不明確的，就很容易人為地把公共部門的目標模糊化，以追求所謂的政績形象，這也使得公共部門目標難以發揮應有的激勵效果。

1.2 公共部門目標的多重性

由于壟斷、外部性、信息不對稱、收入分配不公、失業及通貨膨脹等市場失靈問題的存在，需要公共部門從多個方面對市場進行干預，以實現優化資源配置、保障收入分配公平以及促進經濟穩定的目標。換句話說，公共部門的目標往往是一個目標集，包括多個維度，可以劃分為不同的層次，目標之間難免就會存在沖突［3］。這也就決定了在設置財政績效目標時，一方面需要考慮如何對一個部門要實現的多方面的目標進行兼顧和平衡，這在設置部門整體支出績效目標時尤其重要；另一方面需要考慮如何避免財政部門與各預算部門在績效目標的設置上可能存在的沖突問題。

1.3 公共產品的有效性難以準確度量

對于私人產品，基于價格標準，我們很容易度量出產出的數量和質量。但對于公共產品，由于其非競爭性和非排他性特征的存在，導致其缺乏價格標準的指引，再加上社會公眾也難以有效地對公共產品進行行為選擇，這就造成對公共產品的產出尤其是效果的度量非常困難。例如，我們可以準確地得知一個地方公共衛生支出的規模，但是很難判斷公共衛生這種公共產品的數量與質量。我們容易獲取一個國家某個年度安排的國防支出規模，但卻很難度量國防這種公共產品的數量與效果。像公共衛生、公共安全、行政管理諸如此類的公共產品都存在這一問題。此外，從產品在生產過程中的作用來看，政府提供的如基礎教育、公共設施、市場監管等公共產品是中間產品而不是最終產品，雖然這些中間產品對社會最終產品的生產起到了支撐作用，但是支撐作用究竟有多大卻難以進行準確的衡量。財政績效目標是對提供的公共產品預期效果的反映，如果公共產品的有效性難以進行準確度量，設置財政績效目標自然就會面臨不小的困難。實踐中的突出表現就是難以找到客觀的、數量化的效果指標來表征績效目標，只能以主觀的或描述的方式來進行闡述；或者用“中間結果”指標來代替“最終結果”指標。

2 財政績效目標設置的現狀分析

2.1 制度規范不斷完善

在中央層面，2011年財政部出臺了 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對績效目標的內容及設置原則提出了要求。2015年財政部又出臺了《中央部門預算績效目標管理辦法》，強調“績效目標是部門預算安排的重要依據”，沒有設置績效目標的項目支出，不納入項目庫管理，也不能申請部門預算資金。績效目標按照時效性分為中期目標和年度目標，將績效目標細化形成了涉及產出、效益、滿意度等三方面的績效指標。該辦法對于績效目標的設置提出了具體要求，明確了績效目標設置的依據、要求、方法及程序。2015年，財政部還制定了 《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》。

在地方層面，廣東省、上海市、四川省等地方政府也出臺了相關規章制度來指導績效目標的設置。廣東省制定了 《省級部門預算項目支出績效目標管理規程》，明確了績效目標申報、審核、下達、調整確認、結果應用等內容。上海市制定了《預算績效管理實施辦法》，對設置和申報項目績效目標應包括的主要內容進行了規定。四川省制定了 《省級預算績效目標管理暫行辦法》，對省級績效目標的編制、申報、審核等工作進行了細化。這些規章制度的出臺，是對財政績效目標設置的積極探索，推動了財政績效目標設置的科學性和規范性。

2.2 項目績效目標的設置較為完備

從財政支出的范圍和內容來劃分，績效目標主要包括基本支出績效目標、項目支出績效目標和部門（單位）整體支出績效目標。在現階段，項目支出績效目標是績效目標管理的重點。相應地，項目支出績效目標的設置較部門（單位）整體支出績效目標的設置也較為成熟和完備。

在中央層面，2016年161個中央預算部門全部實行績效目標管理，10.3萬個支出項目全部設置了績效目標，實現了中央預算部門項目支出績效目標的全覆蓋［4］。與此同時，對中央預算部門2024個重大項目績效目標進行重點審核，并首次將重大項目的績效目標與項目資金一并批復，績效目標的約束性和嚴肅性進一步強化。2017年在中央部門預算公開內容中，教育部、科技部、環保部等10個部門，首次向社會公開10個重點項目的績效目標。績效目標分為年度績效目標和中期績效目標，從產出的數量、質量、時效、成本，經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響，以及服務對象滿意度等方面設置了具體的績效指標。

在地方層面，廣東省提出根據項目的實際情況設置衡量項目預期產出和預期效果的績效目標。上海市提出項目績效目標的設置應符合國民經濟和社會發展規劃以及部門職能；要具體細化，應盡可能地對績效目標進行定量表述。上海閔行區對項目績效目標主要從投入管理、產出數量、產出質量、社會效益、影響力以及滿意度等方面進行設置。四川省提出以定量和定性相結合的方式對項目要實現的目標進行表述。對績效目標進行細化分解，區分不同類型的項目，形成相應的績效指標。對于工作運轉類項目，設置了完成類指標；對于民生保障類和產業發展類項目，同時設置了完成類指標和效果類指標。

3 財政績效目標設置存在的問題分析

3.1 績效目標的設置量化程度較低

財政績效目標的設置只有做到細化量化，才能在預算執行過程中對績效目標運行情況進行有效的跟蹤管理和督促檢查，才能在預算執行結束后進行有效的績效評價。但目前財政績效目標設置中普遍存在著定量指標少、定性指標多的問題，導致預算執行過程中沒有具體要求，約束力不強，在評價產出和結果時無法與之相對照［5］。例如設置了“提升了素養和技能”“更好地服務于社會”“減少了成本”諸如此類的目標，這類目標往往只是對產出和效果的一種籠統描述，與歷史相比、與其他部門相比、與部門實際應達到的標準相比，究竟“提升了多大程度的技能”“減少了多少成本”，難以進行準確判斷，在事后的績效評價中也很難進行把握。

3.2 財政績效目標設置內容不夠完整

財政績效目標應通過設置投入指標、產出指標、效益指標及服務對象滿意度指標等，全面、完整地反映財政資金的產出和效果。然而當前設置的財政績效目標主要是一些過程性的指標，突出表現為投入與產出屬性。一些部門和單位只注重投入和產出指標的設置，如科技投入額度、舉辦宣傳活動次數、舉行人力資源培訓次數等，但對效果指標和服務對象滿意度指標的關注則不夠。在對產出指標的設置時，也只是注重產出數量指標的設置，缺少產出質量、產出時效等指標。

3.3 財政績效目標值的設置不夠科學

財政績效目標值即績效標準的設置必須科學、合理、可行，過高或過低的目標值不僅無法指導預算編制，也會對事后的績效評價產生影響。如果設置的績效目標值過高，事后績效評價無法通過，可能會受到財政部門的懲罰，影響以后年度的預算安排。如果設置的績效目標值過低，事前項目論證可能會難以通過。實踐中，預算部門基于自身利益的考慮，更容易出現績效目標值設置相對偏低的情況，這事實上造成績效目標的難度偏小。

3.4 財政績效目標設置邏輯性不強

一些部門或單位在設置績效目標時，事前并沒有以部門的職能與事業發展規劃為指導，只是簡單提出了一些目標，對于設置這些目標的必要性和合理性的問題缺乏充分的論證，脫離部門職能和預算編制依據設置財政績效目標也就失去了科學性和合理性，甚至可能是主觀臆測或者是憑空捏造。

3.5 財政績效目標設置缺乏反饋信息

財政績效反饋信息有助于各預算部門了解自身距離目標水平的遠近以及績效標準的實現情況，以便于持續改進和提高績效。但是在我國財政績效管理的實踐中，對績效評價結果反饋和應用制度重視程度不夠。缺乏信息反饋，難以對未來財政年度績效目標的設置進行有效的指導。

4 優化財政績效目標設置的思路

1968 年，Locke E.A.在前人研究的基礎上，研究了績效和目標的關系，正式提出了目標設置理論，隨后大量學者進一步對目標和績效之間的關系以及目標設置的影響因素等問題進行了深入研究，使目標設置理論的內容日趨豐富、體系日趨完善。目標設置理論的一些觀點和研究成果，為優化財政績效目標的設置提供了思路和理論指導。

4.1 增強財政績效目標設置的明確度

目標設置理論認為，具體的、明確的目標要比籠統模糊的目標能產生更高水平的績效。Locke&Latham（1990）指出，具體的目標比“盡最大努力”的目標能產生更好的成績。因為“盡最大的努力”這一目標并沒有可以參照的外部標準，不同的人對它的界定都可能不一樣，這就使得可接受的成績水平的范圍很大。當目標很具體時，這種情況就不會出現。財政績效目標設置應以定量指標為主，定性指標為輔。一定要具體且具有可衡量性，從內容范圍、達到標準、時間要求等方面進行衡量，避免設置籠統的目標［6］。在一些目標難以量化的情況下，應增強指標描述的清晰度，可以通過歷史年度的縱向對比或相關部門的橫向對比對指標設置進行分級分檔表述，避免出現“大幅提升”“顯著改善”這類表意模糊的詞匯，從而增強定性指標的明確度及可衡量性，確保清晰表達指標意義。因為財政績效目標設置得越具體，實現的可能性就越大。

4.2 把握財政績效目標設置的難度

目標設置理論研究了目標設置難度與績效水平的關系問題。Locke E.A.（1981）研究認為目標難度越大，則績效水平就越高。但當前更多的研究結果普遍認為，上述關系只存在于簡單的任務之下。當工作任務很難時，目標難度的增加并不必然會導致績效增加，有時甚至會導致績效水平的降低。有研究認為，目標的難度和績效之間呈現出倒U型的關系。即在初始階段，績效水平隨著目標難度的提高也相應隨之提高；當目標難度達到某一水平時，績效也達到了最高水平。此后，如果繼續增加目標難度，則會導致績效水平的降低甚至急速下降［7］。因此，設置的財政績效目標必須要有一定的難度，具有適當的挑戰性，但是也不能太難，必須是可接受的。要綜合考慮影響的因素，使目標設置的難度與外部環境、資源條件以及能力相匹配，避免目標的設置脫離實際。

4.3 實現預算部門的滿足感

目標設置理論認為，目標是評價績效的價值標準。如果超過了這個標準，就會感到高興和滿意；如果沒有達到這個標準，則會體驗到失敗和不滿意。許多研究表明，目標的難度、績效和滿足感存在著一定的關系。目標的困難度越低，相應的滿足感越高，但績效卻越低；目標的困難度越高，績效就越高，但滿足感卻越低［8］。提高預算部門和單位滿足感是衡量財政績效目標設置合理與否的一個重要方面，同時也是持續、長期提高財政績效的重要手段。因此，在財政績效目標設置時應考慮設置中等難度的目標，也可以運用多重目標—獎勵結構，通過強化財政績效評價結果應用，對績效評價結果優秀的給予適當表彰和獎勵，從而增強目標的吸引力，以均衡財政績效持續提高與預算部門滿足感的實現。

4.4 匹配部門的戰略規劃

目標設置理論認為，要運用目標策略來實現目標任務，如果目標策略選擇得當，就可以有效地實現目標任務。因而，短期績效目標的設置就需要與長期績效目標保持均衡。同時，財政資金是各預算部門實現職能的財力保障，預算部門財政資金使用效率的高低，直接關系著部門職能的實現程度和社會公共需要的滿足質量。因此，財政績效目標的設置，就必須符合預算部門的總體戰略規劃。在設置年度財政績效目標時，就需要把戰略規劃融入到績效評價中，在績效目標中體現預算部門的戰略規劃［9］。根據預算部門的戰略規劃詳細分解成年度目標，實現預算部門職能與事業發展戰略規劃相一致，從而科學合理地提出財政資金需求，達到財政資金的科學、合理配置。

4.5 確定科學的績效標準

在財政績效目標設置中，沒有績效標準的指標是無意義的。結合目標設置理論，績效標準的選擇主要有三個類型：一個是群體中的常模，通常是通過縱向比較或橫向比較而得出的歷史標準或行業標準；另一個是群體中的優秀者，即較高的標準；還有一個就是預測結果，即預先制定的目標。績效標準應根據部門工作計劃來設置，與部門預算安排相匹配。財政績效目標設置的實踐中，可以考慮選擇平均水平或者常模作為參照系來設置績效標準值，績效水平較高的可以選擇優秀標準作為參照系，設置較高的、具有挑戰性的目標。這就需要加強績效信息的采集和分析工作，制定分層次的行業和國家標準，構建績效指標數據庫［10］。

4.6 運用績效反饋信息

目標設置理論認為，目標與反饋結合在一起更能提高績效。目標是應該達到的結果，反饋告訴我們結果實現的程度，哪些方面做得好，哪些方面有待進一步改進。在財政績效管理中，應建立和完善績效評價結果反饋和應用管理制度，及時向預算部門和單位反饋績效評價結果，對當前年度設置的績效目標與績效結果進行對比分析，總結績效目標的完成情況，使其成為未來預算年度設置財政績效目標的重要依據。在向預算部門和單位反饋績效信息時，應采取信息性反饋的方式，增強接受者的內控感，從而對未來年度財政績效目標的設置以及績效的提高產生積極的作用。

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［4］財政部預算司.2016年中央預算部門績效目標實現全覆蓋［J］.預算管理與會計，2016（7）.

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［9］盧梅.從政府目標管理走向績效戰略：以美國戰略規劃與績效評價體系為例［J］.行政論壇，2013（2）:67-70.

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.026

F812.2

A

1004-0544（2017）10-0141-05

王佳（1982－），男，河南社旗人，經濟學博士，河南財經政法大學財政稅務學院講師。

責任編輯 李利克