科爾武島海洋保護區管理模式及其啟示

應曉麗,崔旺來，俞仙炯，劉超

(1.浙江海洋大學海洋科學與技術學院 舟山 316022；2.浙江海洋大學經濟與管理學院 舟山 316022)

科爾武島海洋保護區管理模式及其啟示

應曉麗1,崔旺來2，俞仙炯1，劉超1

(1.浙江海洋大學海洋科學與技術學院 舟山 316022；2.浙江海洋大學經濟與管理學院 舟山 316022)

目前海洋保護區(MPA)受到國際社會的重點關注。科爾武島海洋保護區是發達國家邊遠小島開展海洋保護區管理的重要案例，其管理模式包括社區主導型和政府主導型2種。文章介紹科爾武島的概況，闡述2種管理模式的主要內容并對其進行比較分析；在此基礎上提出我國邊遠海島海洋保護區管理的借鑒和啟示，即須具備建立海洋保護區的邏輯思維、社區層面須提升公民參與意識以及政府層面須提高制度執行力度。

科爾武島；海洋保護區；邊遠海島；海島保護；生態島礁

海洋保護區(MPA)目前受到國際社會的重點關注。各國在建立和管理本國海洋保護區的過程中，對海洋保護區的范圍采取了靈活、彈性的標準，根據海洋保護區的目標、受保護的棲息地類型、當地社區的具體情況、可執行性標準等，進行海洋保護區的設計和選址。越來越多的案例表明，利用海洋保護區獲得海洋資源開發和保護的雙重效益是可行的。

海島生態系統由于具有相對豐富的生物多樣性以及人類活動和物種入侵雙重壓力下的脆弱性，往往成為資源管理和保護的重點[1]。一般而言，由于密集的人類活動、環境保護管理機構的能力限制和對海洋資源的高度依賴，海島地區的生態環境更易受到影響[2]。尤其是邊遠海島的資源管理和保護對當地具有重大意義。本研究以科爾武島為案例，論述發達國家邊遠海島海洋保護區的不同管理模式，找出相似環境背景下的最適用的方法；闡述相關保護舉措的發展和利益相關者的意見，并對海島保護政策的影響進行討論，從而為我國邊遠海島海洋保護區的管理提供參考。

1 科爾武島概況

亞速爾群島是葡萄牙的自治區，位于36°55′N-39°43′N、25°01′W-31°07′W，陸地面積2 247 km2。亞速爾群島綿延640 km余，由9個火山島組成，包括圣米格爾島、圣瑪麗亞島、法亞爾島、皮庫島、圣若熱島、特塞拉島、格拉西奧薩島、弗洛里斯島和科爾武島。

科爾武島是亞速爾群島最小的島嶼，面積僅為17.1 km2，被聯合國教科文組織認定為世界生物圈保護區。自16世紀以來，科爾武島的經濟發展主要圍繞畜牧業和農業，而后經濟基礎趨向多元化，自20世紀70年代開始捕撈藻類，至80年代商業性漁業逐漸普及，90年代之后開始發展旅游業。科爾武鎮是島上居民的活動中心，有400余居民散居于此。早期記錄中對科爾武島的描述為“擁有茂密森林的島嶼，是密集海鳥的棲息家園”，而多年來由于島上居民大肆砍伐原始森林獲取木材、開墾農地和牧場，為獲取油和食物大肆捕殺鳥類，并引入外來物種，島上生態平衡逐漸被打破[3]。科爾武島首次采取海洋資源保護措施可以追溯到17世紀，主要體現為禁止在繁殖期間捕殺鳥類和嚴格控制海上運輸以防害蟲侵擾[4]，但并沒能避免海鳥數量的急劇下降和大鼠的入侵。

科爾武島的獨特之處在于其是葡萄牙唯一成立社區海洋保護區的場所，結合其小規模的常住人口，使其成為試行區域海洋保護措施的絕佳之地。

2 社區主導型海洋保護區管理模式

2.1 保護“石斑魚小巷”

1998年，科爾武第一個潛水旅游公司成立。根據亞速爾群島大學研究人員的報告，離科爾武鎮海岸約500 m處存在豐富的海洋生物，潛水旅游經營者開始探索這片區域并發現了1個潛水點，那里定居著幾條灰蒙蒙的石斑魚(烏鰭石斑魚)，這個潛水點即被稱為“石斑魚小巷”(Caneiro dos Meros)。石斑魚性情溫順，對潛水者充滿好奇并愿意與之親近，為潛水者提供了高質量的潛水體驗，該潛水點日漸成為主要旅游景點。然而旅游經營者非常清楚，珍貴的石斑魚存在商業風險，因此他們決定提高當地社區尤其是漁民的保護意識，得到附近弗洛雷斯島的學術研究者和潛水者的支持。他們為溫馴的石斑魚拍攝影像，在咖啡館和其他主要社交場所展示，社區居民慢慢了解石斑魚的存在及其作為旅游景點的價值，進而了解保護石斑魚的必要性，且漁民被重點告知“石斑魚小巷”并非其謀生的必去場所，而是可作為主要旅游景點為當地經濟帶來更高、更可持續的收益。

2.2 自發建立保護區

大多數利益相關者明白，潛水旅游經營者是海洋保護區建立的主要推動力，而漁民的自愿推動同樣具有重大意義，盡管海洋保護區的存在至今沒有法律依據。專業利益相關者曾在接受訪談時表示，當地社區希望保留對海洋保護區的管理權，不愿為獲得合法地位而將權力移交給政府機構。然而，盡管科爾武島的居民尤其是漁民在壓力之下積極提升環保意識和參與環保執法，仍有部分利益相關者對法律措施的缺乏和弗洛雷斯島休閑漁船在海洋保護區范圍內捕魚的行為提出質疑。

2.3 成功的主要因素

當地和專業的利益相關者認為，自發建立海洋保護區的成功關鍵在于海洋保護區的特點和社區的態度。①海洋保護區合適的地理位置既可使社區輕而易舉地監管來自陸地的漁船，還能避開商業漁業捕撈活動；石斑魚作為“旗艦物種”在利益相關者中享有極高的辨識度，許多人稱其為“寵物”，大多數漁民和旅游經營者能夠意識到并大致判斷出海洋保護區的潛水旅游業所帶來的直接和間接利益。②一些受訪者表示他們為社區采取的海洋保護措施而感到自豪，對“石斑魚小巷”獲得的外界關注和認可及其為科爾武島營造的正面形象感到相當滿意，這證實了一個普遍觀點，即同儕壓力是一種高效機制；對于政府官員而言，海洋保護區的存在反映出社區居民對海洋保護的態度變化，約有40%的利益相關者將海洋保護區視為社區進行海洋環境保護的成功案例。

3 政府主導型海洋保護區管理模式

3.1 海洋保護區的建立

科爾武首個自然保護區建立于20世紀90年代，保護區范圍包括海岸和海洋部分。1993年亞速爾地方政府為避免帽貝貿易走向崩潰而采取的區域政策之一，就是在各島包括科爾武島依法成立帽貝沿海保護區[5]。在此之前從未與當地社區討論過相關事項的亞速爾群島大學提供了科爾武帽貝保護區建設范圍劃定的基礎科學數據。20世紀90年代初，歐盟(EU)的環境政策也促成了科爾武海洋保護區的建立，“棲息地指令”為在全歐洲范圍內建立自然保護區網絡提供法律基礎，其中亞速爾群島部分由地方政府主導、由歐盟委員會負責監督。1990年，根據歐盟“鳥類指令”(NATURA 2000)，首個科爾武島海岸、海釜特別保護區(SPA)成立，成為第一個為多種海鳥提供保護的海洋保護區；1998年，科爾武島建立第一個由2個總占地面積為156 hm2的海區組成的重要社群場址(SCI)，為NATURA 2000重要棲息地和科爾武海洋場所提供法律保護。這類保護區的特點是當地社區不需大量投入資金或人力，只需及時了解政府做出的相關決策。

3.2 地方政府重視項目研究

伴隨各類環保項目的開展，歐洲大陸可利用的環境保護資金越來越充足，研究者們得以投入更多的精力研究亞速爾群島海洋環境。這些研究項目的開展促進了監測方法的標準化、海洋保護區設計基礎數據的收集和首次社區宣傳的舉辦，同時使發展當地社區和研究人員之間的合作關系成為可能。

尤其是地方政府和亞速爾大學制訂的MARE項目(1998—2003年)，其目標是為NATURA 2000的沿海和海洋區域制訂管理計劃，包括科爾武的SCI和SPA。該項目實現了各區域的具體生物學和生態學資產清單的制訂、用戶和社區的社會經濟調查、公眾認識提高和空間管理計劃的制訂；該項目的開創性成果之一，是讓亞速爾政府認識到需要建立更大的海洋保護區，有效保障亞速爾群島海洋環境的保護和管理；該項目提議建立海洋公園，范圍包括科爾武海洋區域和多個擁有不同捕撈限制的保護區，此外整合了大量文件支撐這一提議，包括生物物理和社會經濟的基礎數據、法律文件和管理計劃的有關提議以及詳細的行動計劃[6]。

3.3 建立海島自然公園

MARE項目之后，亞速爾地方政府致力于建立綜合性自然公園，以促進國際對科爾武海洋保護的認可和支持。2006年，如MARE項目所提議，亞速爾地方政府批準建立科爾武地區自然公園的法規，但由于政府意識到需審查包含自然公園在內的保護區網絡的相關法律體系，地區自然公園的名稱沒有生效。2008年，科爾武海島自然公園依法成立，其海洋區塊被納入“科爾武資源管理海岸保護區”的海洋保護區范疇，該海洋保護區的目標包括生物多樣性保護、資源管理促進可持續利用和推動區域可持續發展。2009年，海島自然公園建設全面啟動，初期工作包括任命主管、配置資源、開展公園管理和咨詢議會，后期陸續有來自地區、地方政府和主要利益相關者的代表加入。政府立法規定，所有海事活動必須經海島自然公園許可，并頒布一些限制條款，包括禁止長線垂釣、拖網、深水張網和10 m以上船只進入保護區水域；這些條款限制大型漁船在海洋保護區范圍內作業，但不影響小規模漁業的發展。

4 不同海洋保護區管理模式的比較

4.1 社區主導型海洋保護區管理模式

眾所周知，社區對海洋保護區目標的贊成和理解能夠促使其支持和參與海洋保護，并保障預期目標的切實可行。“石斑魚小巷”海洋保護區旨在促進旅游業發展，最終推動島上整體經濟發展。石斑魚作為旗艦物種在吸引大眾的同時，也提供了有形的、具有標志性的保護目標，而小規模的、近海的海洋保護區也為海洋保護執法提供了便利。研究表明，小型海洋保護區在石斑魚的長期保護方面卓有成效[7]，石斑魚已經可以作為棲息地保護的代言[8]，這一積極成果也體現在潛水游客數量的不斷增加。此外，由于外界對其海洋保護成效的認可，社區居民自豪感有所提升。這些因素，加上地方利益相關者的參與，間接保障了當地居民對海洋保護的支持、參與和高度配合。

與此同時，“石斑魚小巷”海洋保護區具有規模較小、與其他保護區缺少聯系、無法提供充足的生態保護等社區主導型海洋保護區普遍存在的缺陷[9]。此外，這類海洋保護區旨在保護物種及其棲息地，卻無法為其提供法律保障，也引發研究者們對相關外部威脅的關注。社區主導型海洋保護區對自然資源的管理被公認為是自下而上的激勵機制，有些保護規劃者提議將其與政府舉措相結合以解決法律問題[10]；但應注意必須與地方利益相關者做好協商，避免使其誤認為被剝奪了權利，從而導致配合度降低。

4.2 政府主導型海洋保護區管理模式

與社區主導型相比，科爾武海島自然公園的保護措施更科學、目標更清晰，包括海洋生態保護和海洋資源可持續利用。科爾武海島自然公園將亞速爾群島最大的海洋保護區包含在內，其取得成功的關鍵因素主要包括：①其保護能力得到一些著名國際機構的公認與支持；②強大的法律基礎保障其法律效力[11]；③其是旨在大面積保護海洋環境的海洋保護區網絡的一部分。

社區與利益相關者共同進行海洋保護區管理，有利于確保海洋保護區滿足多方行為主體的不同利益[12]，同時制定社區充分理解并自愿承擔的明確的保護目標[13]。目前科爾武海島自然公園的立法明確利益相關者能夠代表咨詢議會，但議會并不參與管理計劃的制訂。參考以往情況，鼓勵科爾武居民多參與海洋保護是可能的，尤其值得一提的是，其與專業利益相關者共同進行的海洋保護成效卓越并受到廣泛認可[14]。盡管大多數利益相關者支持科爾武海島自然公園，但多數人對其能否實現表示懷疑，擔心其同許多其他歐洲海洋保護區一樣，只是“紙上保護區”[15]。這一消極看法源于海洋保護區的建立過程極為復雜，受不同政策影響，不同級別管理主體的管轄權相重疊；而這些官僚機構和政客對海洋保護認識不足所引起的問題，普遍存在于全球的海洋保護區[16]。

5 借鑒與啟示

國家海洋局印發的《國家海洋局海洋生態文明建設實施方案》(2015—2020年)為“十三五”期間的海洋生態文明建設提供了路線圖和時間表。海洋保護區是構建我國海洋生態文明體系的重要內容之一，也是海洋生態文明建設的重要載體和動力[17]。以保護海洋生態、促進海洋社會和經濟發展、推動海洋文化建設為目的的海洋保護區建設，是對海洋生態文明建設的有力闡釋[18]。

5.1 須具備建立海洋保護區的邏輯思維

許多參與科爾武海洋保護的專業利益相關者認為，海洋保護區的建立過程遵循知識和信息的邏輯順序，初期過程以積累知識為主，然后進入計劃階段，最終進入更高級的規劃階段即立法。20世紀90年代科學研究項目數量的增長，被認為對提供海洋保護區建立、管理、監測和公眾參與的基礎數據具有不可替代的重要意義。也有人指出，盡管受“不同利益和資金機會”的影響，這些項目始終遵循“知識積累的邏輯長線”。

5.2 社區層面須提升公民參與意識

海洋保護區在建立過程中產生的積極影響多與社會因素相關，包括社區居民的態度、社區和學術研究人員的互動以及公眾的積極參與等。①專家學者和政府官員對當地社區的描述是“對本區空間、海洋和領土持有積極的保護態度”“愿意改變現狀”以及“對保護措施高度配合”；②學術研究人員和社區之間形成的關系被認為是有益的，不僅能增加海洋保護區建立過程的可信度，也有助于向社區及時傳達信息；③公眾參與的積極成果(尤其是MARE項目)主要包括傳達給社區和利益相關者的詳細的海洋保護知識、政府與利益相關者的對話以及政府與社區共同制訂科爾武海洋管理方案。

5.3 政府層面須提高制度執行力度

科爾武海島自然公園被認為是進行海洋保護的強大綜合管理手段，所有利益相關者都對其非常青睞。然而海洋保護措施執行滯后是最常被提及的消極影響，大多數地方利益相關者認為自然公園內的海洋保護區“從未真正實現”。學術研究人員尤其擔心的是，科爾武海島自然公園海洋保護措施執行的滯后，有可能導致社區和居民對有關保護措施的不信任和質疑，從而“減弱社區對后期保護措施的責任感和執行動力”。同時，環境保護所必需的基礎設施、裝備和人力資源等缺乏資金保障，也是嚴重阻礙海洋保護區保護措施執行的主要因素。

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MarineProtectedAreaManagementPatterninCorvoIslandandItsIllumination

YING Xiaoli1，CUI Wanglai2，YU Xianjiong1，LIU Chao1

(1.Marine Science and Technology College,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China；2.Economics and Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China)

Marine protected area (MPA) is a key issue that international community focus on.The MPA management in Corvo Island encompasses community-led and government-driven approaches and represents an important case study of MPA management in remote small islands of developed countries.This paper introduced the general situation of Crovo Island,expounded the community-led and government-driven MPA management patterns in the Crovo,and then made comparative analysis on the positive and negative aspects of two different MPA management patterns.Drawing on Crovo’s experience,the paper made several suggestions on MPA management in remote small islands in China.

Crovo Island，Marine Protected Area，Remote island，Island protection，Ecological island and reef

2017-03-06；

：2017-07-07

國家社會科學基金項目(12BZZ035)；國家海洋公益性行業科研專項經費項目(2013418009).

應曉麗，碩士研究生，研究方向為海島規劃與綜合管理

崔旺來，教授，碩士，研究方向為海洋管理政策與技術

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0044-05